第六章旅游管理体制与产业政策

第六章旅游管理体制与产业政策学习重点本章介绍了世界旅游发达国家典型的旅游管理体制模式和采取的旅游产业政策，对我国旅游管理体制的沿革进行了阐述，分析了我国现行旅游管理体制的弊端，探讨了“大部制”改革下旅游管理体制改革的趋向，并对我国现行旅游产业政策进行了评述。本章学习的重点：把握旅游管理体制基本内涵与影响因素、旅游产业政策内容与特点；了解主要旅游发达国家典型的旅游管理体制模式及所采取的旅游产业政策；掌握中国旅游管理体制发展的脉络及现行旅游管理体制存在的问题；了解国内旅游发达区域管理体制创新模式及中国现行的旅游产业政策；思考中国旅游管理体制和旅游产业政策创新思路。第一节旅游管理体制与产业政策概述一、旅游管理体制（一）旅游管理体制的内涵管理体制是指管理系统的结构和组成方式。它明确了管理所采用的组织形式及其所形成的有机系统、实现管理的任务和目的的手段和方法等。旅游管理体制是协调与管理旅游产业发展过程中所产生的各种复杂关系而形成的旅游组织形式和旅游管理制度。它包括旅游业的组织机构、组织形式、调节机制、监督方式、各种机构或组织的责任、权限和利益等问题1。旅游管理体制渗透到旅游管理的各环节、各领域和各个方面，是旅游经济活动正常开展和旅游经济有效运行的重要保障，也是实现旅游经济发展目标的重要手段。其最本质的属性表现为三个方面2：1熊元斌，《旅游业、政府主导与公共营销》[M]，武汉大学出版社，2008，2152参考罗明义，旅游管理学[M]，天津：南开大学出版社，2007，482—4841.旅游管理体制体现为一定的组织形式对整个旅游经济活动进行组织和管理需要借助一定的组织形式。世界各国由于经济体制与管理模式不同，旅游管理体制的组织形式多种多样，其中具代表性的模式有三种：（1）集权制模式——旅游经济活动和运行管理主要集中于政府旅游行政管理部门和相关行政部门；（2）分权制模式——按照旅游宏观管理职能而分属于不同层次的旅游行政管理部门和旅游行业组织；（3）混合制模式——有关旅游经济活动和运行的主要管理职能部门由旅游行政管理部门负责，而其他管理职能则分别由相关行政管理部门，或者由旅游行业组织负责。各国在相应的旅游组织形式基础上，依法设立明确的旅游管理组织机构，配备相应的旅游管理人员，具体负责旅游管理职能的实施。不同的组织形式产生的旅游宏观管理行为和效果也不同。2.责权划分是旅游管理体制的核心明确与落实部门之间、政企之间的权利与责任，是保证整个旅游经济活动健康发展和有效运行的关键。因此明确划分旅游管理部门和相关部门的管理职权与责任，是旅游管理体制的核心问题。权责划分通常涉及旅游行政管理部门和相关的行政管理部门的职权与责任；各级旅游行政管理部门的管理职权和责任的划分以及旅游行政管理部门与旅游行业组织、旅游企业之间的管理职权和责任的划分等。3.管理制度是旅游管理体制的重要内容旅游管理制度是一种规范，是在旅游经济活动和运行中共同须遵守的规定和准则的总称。在旅游管理体制中，旅游宏观管理制度、旅游行业管理制度是最基本的制度。旅游宏观管理制度是国家从国民经济总体出发对旅游发展、旅游市场进行规范和管理的制度。旅游行业管理制度，是由旅游行政管理部门和旅游行业组织对旅游活动和旅游企业进行规范与管理制度。（二）影响旅游管理体制因素纵观世界各国多样化的旅游管理体制模式不难发现，以下因素影响着不同国家旅游管理体制模式的选择1。1对旅游产业的重视程度一个国家旅游主管机构在中央政府中的设置方式与该国政府对旅游业的认识与重视程度有关，也与旅游业在该国国民经济中的作用与地位直接相关。一般情况下，旅游业如能成为支柱产业和外汇创收的重要渠道，旅游主管机构在中央政府中的地位就较高，单设国家旅游部（局）的可能性就大，如墨西哥、希腊、以色列等。2旅游产业发展目的起初大多数国家把旅游看做一个经济产业，发展旅游产业的目的就是追求创汇创收，因此多把旅游管理纳入商务经贸管理部门，以最充分地实现旅游的经济功能。将国家旅游局并入商务部是西欧、北美国家及亚太地区的新加坡与新西兰的体制构架。随着旅游产业的发展，一些国家希望通过发展旅游产业帮助解决经济或社会其他问题，如英国希望通过发展旅游产业更好解决国内就业问题，就旅游放在劳工部。还有些国家更看重旅游的文化功能，把旅游放在文化管理部门，把国家旅游局与文化部合并是目前世界20个国家采用的模式。其中亚洲9个、非洲6个、欧洲5个。在这20个国家中，经济体制与发展水平差异较大，但都有丰富的文化遗产，文化旅游是该国特色或主打旅游产品。3旅游资源特点一个国家的旅游行政管理机构的设立，与该国的旅游资源特点有较大关系，以自然生态资源为主的国家，旅游管理部门与环境管理、生态旅游资源管理部门1，参考王兴斌，形成各国旅游管理体制的四大因素，相结合的可能性就很大；而主要依托丰厚的文化遗产旅游资源的国家，更多的可能就是旅游管理与文化管理部门相结合，如意大利、印度。这种模式的最大优点是把旅游开发、管理与自然或文化资源的保护、利用有机地结合起来，有利于妥善处理资源保护与旅游开发的矛盾，形成发展旅游产业的合力。4旅游客源特点旅游必然发生人类空间位移，交通运输业成为旅游产业的基础行业。对于国内人口比较少、客源主要依靠国外的国家来说，交通运输业是否发达就成为旅游业发展的关键。因此，这样的国家就特别重视交通管理。通常把旅游管理与交通管理（主要是民航）结合起来，或设立民航与旅游部，或把旅游管理机构设在交通运输部门之内，如日本、斐济、马尔代夫、马达加斯加、科摩罗等国。交通部与旅游部合二为一为顺畅接待大量入境游客提供了运输保证。5国家政体的特殊性一个国家中央政府的组织形式对旅游管理模式有很大的关系。一般来说，中央政府部门设置比较细、管理权力比较分散的国家通常专设旅游部或国家旅游局，而不专设旅游部的国家，其政府机构设置大多把相近或相关的政府职能部门合在一起，实行“大部制”。如美国，即使旅游业十分发达、十分重要，也不单设国家旅游局，把旅游看做是众多经济部门、服务行业中的一个分支。此外，旅游管理体制的形成、变迁受自然环境，历史沿革、人文传承、经济结构和发展模式等因素的影响，各国的旅游管理体制不尽相同。二、旅游产业政策（一）旅游产业政策内涵旅游作为综合性产业，关联度高，依托性强，协调难度大，遇到的“瓶颈”制约因素较多，需要政府的强有力支持，采取多方面措施消除不利因素，控制消极因素，协调各行业部门利益关系，促进旅游产业各要素健康发展。旅游产业政策就是政府根据国民经济发展的内在要求，针对旅游市场经济可能出现的市场失灵和错误导向，修正市场机制作用和优化经济发展过程，对产业进行宏观调控的重要机制。旅游产业政策是一套综合性的政策体系，主要包括旅游产业结构政策、旅游产业市场政策、旅游产业组织政策、旅游产业技术政策、旅游产业布局政策等等。旅游产业结构政策要对旅游产业进行定位，调节旅游业与国民经济其他行业发展关系，旅游各行业结构及三大旅游市场结构的关系等。产业结构政策的核心是促进产业结构的合理化，提高产业结构的转换能力。旅游产业的组织政策是要调整旅游产业组织形式和结构，从而提高旅游供给总量的增长速度，使供给旅游总量适应旅游需求总量要求的所有政策措施及手段。旅游产业政策的一个重要方面就是实现集团化，提高企业在市场上的吸引力和竞争力。旅游产业的市场政策是对旅游市场进行调整的政策，它强调市场导向的观念，要求旅游行业、企业适时根据市场需求开发满足市场需要的、有市场前景、生命力持久和竞争力强的产品，并根据国内市场、入境市场、出境市场三大旅游市场的变化适时、及时地进行调整和必要的引导。旅游产业的技术政策是指采用现代先进的技术指导旅游产业发展的政策。在科学技术迅猛发展的今天,旅游产业要获得长足的发展,技术支持是一个非常重要的因素。由旅游产业的综合性和服务性的特点所决定,其技术进步更多地表现为产业的信息化、网络化以及电子商务在业内的普及化。旅游产业布局政策主要解决如何利用生产的相对集中所引起的“积聚效益”，尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距，实现各区域的协调发展。（二）旅游产业政策特点1为了更好地制定和调整旅游产业转型时期的旅游产业政策，必须认识清楚旅游产业政策的基本特征。1参考唐留雄，中国旅游产业转型与旅游产业政策选择，《财贸经济》[J]2006年第12期，101-1031供给指向性旅游产业政策是基于旅游产业的发展现状和发展目标而设计的。政策推行在于克服旅游产业存在的问题和弱势，通过必要的宏观指导与制度支持及时解决问题，提升产业素质，增强旅游产业的竞争力，改变旅游经济增长方式。同时，鉴于旅游产业发展固有的开放性、国际性特点，还要充分考虑国际产业结构的演进动向、国际市场的变化以及国际惯例，研究和制定具有明确供给指向性的旅游产业政策。2系统协调性旅游产业的综合性、关联性特征决定旅游产业政策必须保证旅游行业内部、旅游行业与其他行业、旅游产业与其他产业发展的政策相融合、相协调，才能形成一个运作高效的系统。政策不协调甚至相互矛盾，不仅难以发挥政策合力，还会导致混乱。试想戴着镣铐岂能跳舞？3相对稳定性不同的发展阶段，由于收入水平随着经济增长呈现出从低到高的变化，需求结构、生产结构和就业结构也都有相应的变化。旅游产业政策的具体内容和形式也要随着环境的变化而变化，政策体系就会呈现出动态性。但是，旅游产业政策旨在中长期内促进旅游产业的健康运行因而必须具有较长期的稳定性。有些产业政策短期内可能会对短期收益构成较大的损害，但只要中长期的收益大于政策引致的短期损失，这种产业政策就是符合经济原理的，应着力贯彻落实。为此，旅游产业政策的制定需要经过科学预测与决策，为克服政策的时滞性，需要保持政策的预见性和适度的超前性,既要立足当前的旅游业发展实际,更要考虑新世纪初旅游业的发展走势和世界旅游业发展潮流。要努力使所制定的产业政策,不仅对于旅游业当前的发展具有指导意义,而且对于未来的发展应有一定的趋势性导向。4间接诱导性政府是产业政策的制定者，旅游产业政策是政府为了扶持旅游产业发展而制定的各方面的促进政策和保证政策。在市场经济条件下，市场机制是资源配置的基础，政府是经济的宏观调节者。政府制定的产业政策是为旅游产业的发展服务，具有诱导性但不具有指令性，不是通过直接干涉企业的经营活动来贯彻国家的意图，而是借助产业政策激发企业活力，间接实现国家的既定旅游产业发展目标。应当看到，在市场经济发达程度不同的国家或地区，旅游产业政策内容、作用程度是有很大差别的。一般说来，在政府主导型国家，旅游产业政策作用程度强于市场主导型的国家。第二节主要旅游发达国家的旅游管理体制与产业政策一、主要旅游发达国家的旅游管理体制由于各国对发展旅游业的态度和目的不尽相同，在此，主要选取旅游业比较发达的几个国家，就其典型的旅游管理体制和主要的产业政策作一阐述。（一）西班牙位于南欧伊比利亚半岛的西班牙是世界著名的旅游大国，每年接待超过5000万的外国游客，是欧洲最著名的阳光海滩度假胜地，号称“旅游王国”。这里气候宜人、风光美丽、文化多元特点鲜明，王牌旅游项目是“三S”即阳光、海滩和海洋。西班牙还拥有众多的联合国世界遗产，数量居世界第二，是仅次于法国的世界第二大旅游目的地国。2007年吸引的外国游客曾达到创纪录的5920万人，游客平均停留日居世界第一位。西班牙成为世界旅游强国，除了其有得天独厚的气候条件和吸引游客的旅游资源外，还在于其建立了适合本国需要的旅游管理体制。西班牙中央政府实行精悍的“大部制”，但是旅游业在政府机构中却拥有相对较高的地位。1996年前设旅游与贸易部，1996年撤销旅游与贸易部，旅游总局并入经济财政部，由贸易、旅游及中小企业国务秘书处（副部级）主管旅游总局。2000年后改由贸易与旅游国务秘书处主管旅游总秘书处。西班牙旅游秘书处归属问题几经变化，先后隶属于工业部、通讯部、交通部和现在的经济部，经济部部长由政府第二首相担任，在旅游部的归属问题