第四章湘潭市预防腐败监督制约机制研究(尾注版本)

1第四章建立健全湘潭市预防腐败监督制约机制列宁曾说过，没有约束的权力必将导致腐败。腐败的根源在于对公共权力缺乏有效的制约和监督。实践证明，不受监督的权力最容易被滥用，而权力的滥用必然会导致党员干部的腐败行为。因此，对权力进行有效的监督制约，加强对各级干部尤其是领导干部的监督，是防止滥用权力、遏制腐败的关键。构建湘潭市预防腐败的有机体系，必须高度重视监督制约机制的建立健全，确保监督工作的落实到位。一、监督在腐败惩防体系中的重要作用（一）监督是预防权力腐败，引导权力正确行使的重要前提权力腐败是由权力的双重性决定的。一方面，正确使用权力，它就是为社会人民谋利益的工具；另一方面，错误地使用权力，它就成为腐蚀人们灵魂、牟取个人私利的工具。[1]权力的腐败包括权力滥用和失控，权力的滥用是指权力的运行超出了授权范围，随意扩大化，使权力变质越位的行为；权力的失控是指权力运行避开监督，运作程序颠倒错乱。权力具有强制性和诱惑性的特性。这种强制性如果不受到监督制约，往往会无限地扩张。同时，权力运行过程也是社会价值和资源的分配过程，这对掌权者具有强烈的诱惑性。如果说，腐败的实质是滥用公共权力、以权谋私的话，那么，产生腐败的重要土壤和条件就是权力的失控，权力得不到有效的监督和制约。从历史上看，权力失控必然腐败盛行。迄今为止，古今中外有许许多多的政权就是因为腐败严重发展而跨台的。从我国历史上朝代兴亡更替看，每个朝代初建期的统治阶级，往往汲取前朝腐败导致亡国的教训，对于基业初定期的腐败容易引起警觉，因而能采取较为严厉的法纪和监督措施，使政权得到巩固和发展，从而出现盛世局面。汉朝汉武帝的“文景之治”，唐朝唐太宗的“贞观之治”就是有力的佐证。但到了后期，由于统治阶级骄奢淫逸，朝纲不治，监督放松，腐败现象就越来越盛行，最后导致其灭亡。我国当前仍处于腐败的“高发期”，分析其原因，与缺乏严格的监督制约机制有密切的联系。虽然从形式上看，现行的监督部门众多，已构成了一张严密的监督网，然而深入研究后不难发现，这种监督机制还很不健全，监督乏力。一是上级对下级的监督太远，二是下级对上级的监督太难，三是同级对同级的监督太软，四是法纪监督太晚。失去监督的权力必将导致腐败，从近年查处的一些大案要案来看，几乎无一例外地存在监督缺位或流于形式的问题。实践表明，对权力的制约和监督解决得如何，直接关系到坚持和巩固党的执政地位，关系到党风廉政建设和反腐败斗争的成效，关系到教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体2系的建立和健全。要保持党有一个健康的肌体，防止权力行使者在权力行使过程中偏离正确的方向，就必须切实加强对各级领导班子主要负责人的监督。《实施纲要》把“加强对重点环节和重点部位权力行使的监督”摆在重要位置，具有很强的针对性。（二）监督是预防制度失灵，确保党纪有效约束的关键环节长期以来，为规范党员领导干部的行为，我们党制定了一系列的党纪党规，特别是改革开放以来，党规党纪更加完备、制度更加健全。但面对改革开放和市场经济的新形势，一些党员干部无视党规党纪的存在，公然违反廉洁自律的有关制度和规定，最终走上了犯罪的道路。从近年来查办的领导干部违法乱纪案件看，有的犯罪份子也曾为党和人民做过有益的事情，然而他们之所以走上违法乱纪道路，除了不学法、守法之外，一个重要原因就是把违纪违规看作是“小节”。他们不想也不愿意接受监督，甚至错误地认为对来自上级的监督是对自己的不信任；对来自班子内部的监督是与自己不合作；对来自下级的监督是不服自己的管理等等。可见，要使领导干部不犯或少犯错误，必须加强监督。只有通过严格的他律和自觉的自律，才能使领导干部受约于制度之下。只有监督到位，才能使制度更具权威性和可操作性，才能使各级领导干部切实按制度办事，按规定用权，影响和带动群众营造“以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻”的良好氛围。[2]（三）监督是预防行为失范，鞭策干部廉洁奉公的重要举措从反腐败的长期经验来看，很多领导干部成为腐败分子并不是突然转变的，都有一个潜移默化，逐步升级的过程。有的腐败分子刚刚违纪时，也是忐忑不安，战战兢兢，但一旦得手，又无人过问时，他们才开始胆大妄为，最后发展到目空一切，为所欲为。从腐败的演变过程可以看到，导致领导干部蜕变的一个重要的原因是对他们日常违规行为缺乏及时、有效的监督。人无完人，金无足赤，每个干部身上都有这样或者那样的缺点和不足，各级纪检监察机关如果不能及时发现和监督这些缺点和不足，就很可能成为腐败案件发生的直接根源，蝼蚁之穴，溃千里之堤。如果监督机制健全，监督措施到位，对领导干部初期的小错误及时发现，及时提醒，及时纠正，就不会使他们的失范行为蔓延。在涉及群众利益的行政行为中，更要强调监督的及时、到位，如株洲市天元区纪委监察局为坚决贯彻党委、政府关于安置房项目建设的决策部署，切实维护群众的根本利益，解决征地拆迁群众生产生活问题，分别对4184套安置房建设的选址、拆迁、招标、验收和销售进行全程跟踪监督，对泰山办事处1729套，嵩山办事处1075套，栗雨办事处1380套，共计4184套安置房项目建设进行专项监察。天元区纪委监察局效能办向社会公布投诉电话和电子邮箱，接受基层群众反映的问题和提出3的建议。重点对建材生产供应情况，农村安置住房建设政策和资金落实情况，安置住房进度、质量、配套、环境等情况的监督检查，并全力配合有关部门抓好了建好安置住房项目验收。通过对干部在各个环节的跟踪监督检查，预防其失范行为的发生，保证了安置房工程建设的高效、廉洁、节约，顺利进行，实现了干部廉洁奉公的目标。（四）监督是预防腐败蔓延，减少窝案串案发生的有效措施我们党历经革命、建设和改革三个重大阶段，历史方位发生了根本变化，党有了更好地为人民服务的条件，但同时也使党面临着被权力腐蚀的危险，容易滋生脱离群众、贪图享受和消极腐败的现象。贪污腐败案件之所以屡禁不止，既有违纪违法者主观上的原因，也有机关内部管理不善的客观上的原因。物质决定意识，意识是客观事物在人脑中的反映，由于监管制度的不完善，不到位，肯定会反映到人的意识中来，这样就会使得个别的领导干部抱有侥幸心理，认为监管不到自己，放松了自我要求。这种心理一旦蔓延开来，势必会导致权力监督失控的泛滥，进而导致诸如玩忽职守、滥用权力、行贿受贿等腐败案件的并发和连发。有效的监督能够预防腐败分子组成利益集团，互相利用自身权力之便为自己的小团体以及个人谋取私利，最终导致窝案串案的发生。反腐败必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。只有监督到位，才能约束、打击和预防腐败分子相互勾结，共同腐败的心理。2009年4月17日发生的郴州市永兴县樟树乡青山壁煤矿“4·17”重大火药爆炸事故就是最为典型的窝案腐败案件。郴州市纪委经过数月的调查发现，事故矿从表面上看似乎手续齐全，实则是因官煤勾结、权钱交易披上了合法的外衣。矿上还专门设有巨额干股，用于打点“关键人物”。调查发现，此事故涉案面惊人，几乎囊括了全部负有监管职责的单位，涉案人员包括事故矿及县乡两级政府、市县煤炭管理部门、民爆物品供应及监管部门人员共50余人，涉案金额高达1600余万元。涉案人员之多，范围之广，在湖南省查处的重大安全责任事故中绝无仅有。在涉案的50余人中，竟有有5名处级干部。此案进一步说明，监管部门的监管人员的失职，是导致事故发生的主要原因，如果监管部门的人员能够恪守职责，及时发现预警、惩处，那么，就不会牵涉这么多的官员。而监管人员的贪污腐败，使得一些领导干部在案件的发生过程中，认为监管存有漏洞，抱有侥幸心理，被利益所诱惑，被动或者主动地参与到腐败案件中，最终将自己推向了罪恶的深渊。二、构建腐败惩防体系必须建立完备的监督体系加强反腐倡廉建设，构建腐败惩防体系，必须建立健全监督体系。随着民主法治建设的4不断推进和反腐败斗争的深入开展，我国的权力监督机构不断健全，初步形成了由党内监督、人大监督、政协民主监督、司法监督、政府专门机关监督、社会监督等六大监督主体构成的监督网络。（一）党内监督党内监督是中国共产党在长期的党建实践中形成和完善的，是指依照党章和党内其他规章制度在党组织内部开展的协调、有序的检查、督促、评价、举报、处理等形式的监督活动，包括各级党组织对广大党员、党员干部的监督及广大党员对各级党组织和党员干部的双向监督。[3]根据《中国共产党党内监督条例》的相关规定，党内监督的重点内容是：遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况；贯彻执行民主集中制的情况；保障党员权利的情况；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。还应将党内监督和党外监督相结合，党的各级组织和党员领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。党内监督旨在建立起科学、权威、有效的监督制约体系，从人民的利益出发，按照从严治党的要求，实现党员领导干部的自我约束和自我完善。（二）人大监督人大及其常委会的监督，是人民群众行使管理国家权力的重要体现，是权力机关代表人民对国家行政、审判、检察机关及其组成人员实施的权力制约，是诸多监督中层次最高和最具权威性、最有法律效力的监督，充分体现了我国一切权力属于人民的国家本质。根据宪法和法律的规定，各级人大及其常委会按照民主集中制的原则，听取和审议本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，对专门的问题进行特别调查。对于各种违宪、违法案件，可以根据不同的情况，分别督促有关单位进行查处；提出纠正意见，要求有关单位予以改正；或者直接作出具有约束力的处理违宪、违法案件的决定等形式，行使监督职权，从而有助于扼制权钱交易等腐败现象的发生和蔓延。（三）人民政协的民主监督民主监督是人民政协的三大职能之一。人民政协民主监督的主体是政协组织或参加政协的党派团体及政协委员个人。其监督对象比较广泛，包括国家宪法与法律、法规的实施情况，中共各级党组织与各级国家机关制定的方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划5及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行决议的情况。在这些监督对象中，中共组织及其工作人员和国家机关及其工作人员是人民政协民主监督的主要客体。人民政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督，主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向各级党政部门提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。由于政协组织位置超脱，不受部门和地区利益的局限，能够客观公正地进行监督。政协委员由各界人士组成，具有最大限度的包容性和最广泛的代表性，可以多角度全方位的进行监督，并且政协委员中的诸多专家、学者等有较强的科学性和影响力，从而决定了人民政协民主监督兼具公正性、权威性，在民主监督方面发挥着无可替代的重要作用。[4]切实开展政协民主监督能够促进党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进廉政建设。（四）司法监督司法监督的主体是国家司法机关。我国的国家司法机关专指人民法院和人民检察院。人民检察院是国家的法律监督机关，行使国家检察权，其职能之一就是对我国的贪污腐败案件进行立案、侦办、审查和向人民法院提起公诉。人民检察院履行多种监督职能：一是对司法机关，具体包括公安机关、国家安全机关、人民法院、监狱、看守所及劳改机关和劳动教养机关进行监督。二是对国家工作人员的职务犯罪进行监督。人民法院是国家的审判机关，行使国家审判权。它负责腐败案件的审判和对腐败分子的量刑以及对死刑案件的执行工作。我国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。