高速公路红线建筑控制区管理浅析

高速公路红线建筑控制区管理浅析【摘要】本文针对山区高速公路特点，结合湖北省汉十高速公路十堰东至土关垭段红线建筑控制区管理现行实践经验，分析探讨当前此方面工作中凸显出的重难点问题及管理对策，探索一条科学先进的路政管理路子。【关键词】高速公路红线控制区管理1．前言湖北省汉十高速公路十堰东至土关垭段（以下简称“管段”）地处山区腹地，是我省第一条山岭重丘区高速公路（襄十高速公路）的源头。自2003年建成以来，它拉动了沿线汽车（十堰）、旅游（武当山）等经济发展，为民求实，为民求利，是车城史上一条扬名远播的“致富大道”、“景观大道”和“黄金走廊”。在长达4年的路政管理过程中，一批批路政工作者为路的发展不懈努力，岁月凝集成无数颇具价值的路政管理工作经验，而在人多地少的现实管段环境中，红线建筑控制区管理始终成为历史遗留问题中的老大难，为路政管理工作带来挑战和更高要求。本文仅以管段建筑红线控制这一难点和重点问题为突破口，谈谈自己对该问题粗浅的看法，仅供参考。2．高速公路红线控制的含义、法律依据及管理的必要性2．1公路建筑控制区的含义公路建筑控制区是指根据国家法律规定在公路两侧一定的范围内禁止修建建筑物和构筑物，原有的建筑物和构筑物不得扩建，需埋设管线、电缆及修建临时性工程设施的，应经交通主管部门批准，上述一定区域被称作公路建筑控制区。控制建筑“红线”距离的具体规定是建筑设施边缘与公路边沟（破脚护坡道、坡顶载水沟）外缘的最小距离，目前我国国道、省道、县道及乡道建筑控制区范围都已有了统一的标准，而高速公路尚无统一的规范，均由各地方人民政府依照《公路法》的相关规定，遵循保障公路运行安全和节约用地的原则划定。《湖北省高等级公路管理条例》规定，从高等级公路两侧边沟外延起，向外延伸的50米范围为建筑红线控制区。2．2公路建筑控制区管理的法律依据《中华人民共和国公路法》第五十六条：除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。建筑控制区范围经县级以上地方人民政府依照前款规定划定后，由县级以上地方人民政府交通主管部门设置标桩、界桩。任何单位和个人不得损坏、擅自挪动该标桩、界桩。《中华人民共和国公路法》第八十一条：违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。《湖北省高等级公路管理条例》第十七条：从高等级公路两侧边沟外沿起，向外延伸的五十米范围内，任何单位和个人不得擅自修建建筑物。因特殊情况确需修建临时性建筑物的，必须事先征得管理机构同意，并按规定办理手续。《湖北省高等级公路管理条例》第三十二条：违反本条例第十七条规定修建建筑物的，由管理机构责令其限期自行拆除，并可处五万元以下罚款；逾期不拆除的，由管理机构拆除，有关费用由建（构筑）者承担。2．3公路建筑控制区管理的迫切性与必要性如果建筑红线控制不严，就会导致公路两侧出现大量的违法建筑物，违法建筑物的存在将严重影响高速公路本身所具备的优质硬软件环境。从远景发展和现实显示主要体现为：①严重影响公路使用质量公路效益的发挥依赖于路政管理工作的好坏。公路两侧违章搭建、遍地开花，模糊行车视线，降低车行速度和运输效率，导致道路功能恶性降级，将严重影响公路效益的充分发挥。②严重阻碍公路的进一步改扩建，增加国家对公路建设的投资在现有公路的基础上进行扩建和改造，这就是国家设立建筑控制区的基本出发点。设立建筑控制区，可以减少国家扩宽公路时房屋拆迁和各类公共设施迁移的投入，减轻政策性处理的难度，便于土地的征用和工程的顺利进行。③严重妨碍路政管理工作的有效开展，增加工作难度首先，红线控制范围内违章建筑的查处工作，难度大、牵涉面广，制约因素多，是整个路政管理工作的重点和难点。对即成事实的违拆行动，不仅牵涉大量的人力、物力、财力，而且阻力重重，严重影响路政管理工作的正常开展。其次，公路两侧违章建筑大多与桥涵相连或距离较近。由于违章建房，势必出现乱堆乱放杂物等行为，引起诸如排水不畅、废弃物燃烧桥（涵）体等道路安全隐患，增加部门工作量和难度。④影响路容路貌，威胁行车安全快速、便捷、安全、舒适是高速公路运行的根本目标，而设立建筑控制区有助于克服公路街道化、公路市场化，减少视线障碍，行人上路等一系列问题，从而提高运输效率，避免殃及无辜。再者开阔的视野加上美化的沿线环境，给人以舒适感，符合现代人的追求。3．高速公路红线控制管理现状及制约因素3．1管理现状查阅湖北省路政执法网等信息渠道，纵观我省高速公路红线控制管理现状，呈现以下四个特点：①违法建筑形成块，范围广；②违法行业成分复杂；③违法建筑拆除难度大；④违法建筑造成经济损失大。2007年5月汉十路政支队一大队对管段57公里（管段途径十堰东、六里坪、武当山、土关垭4大重镇）红线控制情况进行了重新排查。数据显示，红线控制区以内房屋共735户，大多存在于襄十高速公路建成之前，也都呈现出“形成块、范围广”的特点。2007年至今，通过宣传劝导控制10余户，旧房翻新审批户8户，强行拆除1户。在从襄十高速公路到汉十高速公路发展的几年中，管段基层路政管理部门时刻紧绷红线控制弦，重宣传、抓源头，把审批，控制区管理工作基本理顺，截止目前大中型违拆行动未超过5起。当然，随着人民群众生活水平的日益提高，“盖新房、换旧房”现象时有发生。面对困难，迎接挑战，我们的宗旨：抓好宣传、根治顽症；抓住“典型”、决不手软；拆除一户、震慑一片。3．2制约因素公路两侧建筑控制区管理，牵涉面广，制约因素多，是路政管理工作的一大难题，在某种程度上几乎已成为社会问题。造成这种情况的原因有很多，归纳起来主要有以下几个方面：①群众法律观念淡薄，缺乏护路意识公路沿线群众，特别是侵占建筑红线当事人对公路管理的法律法规认识不足，了解不够，甚至一无所知，如我在路政管理工作中，问及当事人是否知道公路建筑红线是受国家法律保护的，当事人却说“听都没听说过”、“不知道”等等。②建设审批体制混乱，缺乏有效管理对公路建筑红线控制区的管理是路政、土地、城建、规划等多个部门交叉管理，相互之间缺乏联系和约束，形成政出多门的局面。如土地管理部门批准在“公路建筑红线控制区”内起房建屋的土地使用往往事前并不征求路政部门的意见，待形成事实后，路政部门想管就难管了，使公路建筑红线区失去了应有的效力。③部门行政干预严重，缺乏超前管理建筑红线区的控制工作涉及面广，涉及到公路沿线村民群众甚至会涉及到当地政府部门，因而在管理中牵涉到方方面面的利益，导致矛盾较多．面对这些矛盾和利益，仅靠路政部门的管理还不够。④路政执法力量单薄，缺乏有力手段路政部门的路政管理队伍力量单薄、精力有限，缺乏强有力的执法手段，难以从人员队伍上保证对公路建筑红线控制区进行有力的管理。公路是线形放射和延伸的，以汉十路政支队一大队外业6人为例，要管理公路的建筑红线控制区，还要查处其他方面的路政案件、处理路政管理事务，客观上很难以保证对公路建筑红线控制区进行全面的强有力的监管。4．公路建筑控制区的管理措施针对上述存在的问题，需要我们路政部门多做调查研究，总结经验教训，分析公路建筑红线控制的困难和原因，探索对公路建筑红线控制区进行有效管理的办法，依法采取措施，切实加强管理。4．1加快立法步伐，强化法制宣传首先，现行的法律法规赋予路政管理机构管理高速公路两侧的红线控制区的权限、调整范围和力度都有限或不完善，没有形成一个统一的、相互制约的控制体系。因此，笔者认为，对高速公路红线控制区内的禁止行为、审批体制、调整范围应进一步加大立法力度，从而进一步规范红线控制区的管理行为。其次，要做好公路管理法律法规的宣传工作，路政管理机构要向公路沿线的单位、个人大力宣传《公路法》，合理利用地方现有的广播、电视、报刊等媒体进行宣传，以一年一度的地方护路联防会议为时机，做好基层领导的宣传，提高他们对路政管理工作的认识。4．2树立超前意识，加强源头管理①把好审批建立与土管、城建及乡（镇）的联合审批制度，克服有关部门互不协调、各行其是的弊端，把好审批关，对不符合法律、法规、规章规定的，必须坚决予以纠正。②落实责任聘请乡（镇）一级路政协管员，签定红线控制责任书，事后由行政部门予以检查考核，根据责任书确定的目标任务的完成情况，可给予一定的物质奖励，以杜绝违法建筑的产生。③提前介入首先努力争取地方政府和领导的支持，把房屋规划问题与建筑控制区有效结合起来，实行路政部门前置审批制度，建立路政群管网络，妥善解决二者之间的矛盾。其次十漫高速预计于2007年底开通，针对此种拟建或在建高速公路的红线控制情况，路政管理机构有必要提前介入，从源头上加以控制，避免公路造到哪里，房子就建到哪里的被动局面。④加强巡查要积极预防，果断查处，把建筑红线控制区内的违法建筑物遏制在始发之初，消灭在萌芽状态。“以防为主，防大于治”，要建立较为完善的红线控制档案与日常巡查相结合，一旦发现在建筑红线以内有人平整土地，堆放砖瓦、挖掘砌石等违法建筑物的迹象时，就要抓住不放，一查到底。在违法建筑未完成之前，劝导当事人自行拆除，当事人容易接受且自行承担的费用较少。4．3抓住政策界限，加大查处力度注意政策界限的关键是要正确认定违法建筑。基层路政管理部门应准确掌握现行路政管理规定，对认定的违法建筑，哪些应依法拆除，哪些可按照规定给予适当补偿。对违反路政管理法规规定的违法建筑，要按照法定程序，依法予以强制拆除，抓“典型”、育群众、树权威，根治顽症，以达到拆除一户、震慑一片的目的。5、结语高速公路红线控制是高速公路路政管理部门的一大管理难题，加强高速公路红线控制不仅要依靠有力的法制手段和地方政府的积极支持、齐抓共管，更关键的还在于路政管理机构或部门要切实履行工作职责，正确处理好经济发展和国家整体利益的矛盾，从源头管理，从严控制。只有这样才能在根源上解决好这一老大难问题。参考文献：①《湖北襄十高速公路路政管理手册》②《路政管理规定》实施手册金版电子出版公司主编：于文景