第二章公共危机管理法制

第二章公共危机管理法制法律是整个公共危机管理制度的基础。危机管理是一种非常态的公共管理，但也应该在法律的框架内实施。评价一个公共危机管理制度是否完善，判断其发展处于哪个阶段，法律的建设程度是一个首要变量。在一些公共危机管理制度建设比较完善、发展阶段处于领先的国家，如美国、日本，其相应的法律也比较完善，往往构成了较为完整的法律体系。一、公共危机管理法制概述（一）公共危机管理法制的含义与特点1.公共危机管理法制的含义人类生活有正常状态和非正常状态之分，作为调整人类生活和社会关系的法律制度也包括常态法制和非常态法制。公共危机管理法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。作为顶防、调控、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。2.公共危机管理法制的特点相对于正常状态下的法制，公共危机管理法制有着许多不同的特点：（1）法律内容的综合性由于危机产生的多因性、表现形式的多样性、损害程度的多层性、危机性质的差异性、调控任务的多目标性，危机管理法律必然会具有很强的综合性与边缘性。它关系到政治、经济、文化及社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环保、防震、防洪、消防、市场、劳资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。（2）法律适用的临时性一般的法律部门调整的是社会的常态，它经常性地在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用；而危机管理法律调整的是社会的非常态，只有在危机有产生的危险性或危机已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，但在非危机的正常状态下则不适用，也不能把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度。因此，在平时的正常状态下，应对危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法制。虽然突发事件常是不可预见的，但法律要求可预见性，危机管理法律就是要在难以预计的情况下，预计可能会发生的事故，研究规定应对处置、化险为夷的方法。（3）法律实施的紧急性在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或中止某些法定公民权利。即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利遭受更大损失。而且，行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序，例如，可通过特别简易程序紧急出台某些政令和措施。（4）法律制裁的严苛性“治乱世用重典”。危机管理法律是针对危机对社会的高破坏性和对公众利益的高损害性而制定的法律，它调整的是社会非常状态下的权利义务关系，所以它与社会常态下的法律相比应当具有更大的严苛性。社会常态下的一些普通违法行为，其行为产生的后果要轻得多，因而其制裁就要轻一些，而同样的违法行为在危机情形下就会产生更为严重的后果，因而处罚就必须重一些。（5）立法目的的保障性常态法制要保护权利，公共危机管理法制更需要强调对公民权利的保障，因为在紧急状态下的紧急权力更容易被滥用，公民权利更容易受到紧急权力的侵害。因此，各国的应急法律中无不强调对公民权利的保障，包括规定不得克减的人权最低标准。（二）公共危机管理法制化的意义和原则1.公共危机管理法制化的意义（1）法制手段在应对危机中更为有效与有序应对危机的手段有许多，包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德示范手段等。其中，法律手段是最基本最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置危机的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的紧急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心，而法制化的危机处理手段则更为有效与有序，紧急状态法律制度为处理危机提供了程式化的有效手段，在处理危机时做到处变不惊、条理清晰。同时，紧急状态法律制度为危机处理手段提供了合法性，从而增强了其有效性，增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。紧急状态法律制度还为处于紧急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使危机之中的生活有序进行，更易使危机处理得以有序完成。（2）法制手段是避免人治、保障人权的必需紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；紧急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面临危机时，法制很可能难以维系甚至被颠覆。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法治水平的重要标志。紧急状态法制最重要的意义就在于使法治的精神和原则在紧急状态下得以坚持。（3）法制手段也是各国实践经验的科学总结近几十年，世界上各类突发公共事件不断发生,如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。实践证明，法制手段是危机处理经常化、科学化的可靠保证。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多频度高、区域性、季节性强。特别是当现代化建设进人新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切要求我们建立健全突发公共事件应急机制、体制和法制，依法处理，有法可依，以进一步提高预防和处置突发公共事件的能力。2.公共危机管理法制化的基本原则将危机管理纳人法制化的轨道是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项原则，也是现代行政法的一项重要法律原则，就依法行政的一般要求而言，政府危机管理主要应当遵循以下几项原则：（1）合宪性和合法性原则合宪性是指政府采取危机管理措施必须有宪法上的授权，合法性是指政府启动危机管理机制必须有法律上的明确规定性。合宪性和合法性原则是依法行政的前提，也是政府危机管理是否符合法治原则的重要标准。关于合宪性原则，《马尔代夫共和国宪法》第37条规定：在国家面临紧急情况时，共和国总统有发布命令临机应变之权，但这种应变命令不得违反宪法。关于合法性原则，如美国《全国紧急状态法》规定：当出现联邦法规规定的可宣布进入紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态。很显然，上述规定都从合宪性和合法性两个不同角度强调了政府危机管理的“合法”原则。（2）合理性原则所谓合理性则，就是指政府在启动危机管理机制的时候，必须要针对所发生的公共危机状态的具体情况，采取相应的措施。为了避免政府不必要地实施危机管理，许多国家对政府危机管理的期限作了严格规定。如法国1955年《紧急状态法》规定：非经法律批准，实施紧急状态不得超过12天。此外，对于那些可以通过正常法律程序来处理的事务，也不应当通过实施应急管理的手段来进行。如1987年《菲律宾共和国宪法》就规定：戒严期间，不得停止实施宪法，不得取代民事法院和立法议会的职能，不得不在民事法院能够正常行使职能的情况下授权军事法庭和军事机构使对平民的司法管辖权。合理性原则是防止政府滥用危机管理权力破坏宪法和法律秩序的基本要求，是政府危机管理机制法制化的标志之一。（3）保障性原则在政府启动危机管理机制期间，政府通过宪法和法律所规定的行政紧急权可以采取各种危机管理措施来有效地对付公共紧急状态，特别是可以通过适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。但是了为了保障政府依法行使危机管理权力，政府在启动危机管理机制后，仍然有保护公民权利的职责。这中法律上的义务表现在不应该对那些公民依据宪法和法律所享有的基本人权加以不必要的限制。此外，对于因采取危机措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，也应当在事后给予必要的补偿。如1984年《马来西亚共和国宪法》规定：在紧急状态生效期间，不得依据宪法的规定将议会权力扩大到涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，不得使与宪法关于宗教、公民资格及语言的规定相抵触的任何规定生效。1991年《苏联紧急状态法》第15条也规定：在危机状态下或者由于进行有关停止或取消紧急状态的工作而遭受损失的公民，由相应的国家机构以及企业、机关、组织向其提供住处，赔偿所遭受的物质损失，在就业方面给予协助和提供其他必要的帮助等。（4）责任性原则要保障政府实行危机管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使危机管理权力相对应的责任制度，这是各国政府危机管理法律制度所确立的重要法律原则之一。如1978年《西班牙宪法》第55条规定，凡在法律规定的范围内宣布特别状况和戒严时，非法使用或者是滥用有关组织法所赋予的权力将像践踏法律所保障的自由和权利一样应当受到法律的制裁。这一规定可以说是比较清晰地表明了政府危机管理的责任制度。（5）时效性原则政府危机管理往往会以限制公民权利为前提，所以从保障公民权利的角度出发，各国宪法和法律都对政府实行危机管理的期限作了必要的规定。一般来说，政府采取危机管理措施都必须控制在一定期限内，过了一定期限仍需要采取危机措施的，必须通过法律规定的形式来进行延长。这一制度可以有效地防止政府利用实施应急管理的便利，滥用或者超越职权，给公民的权利保护造成危害。关于各国实施政府危机管理的期限并不统一，有的规定不超过1~2天，有的规定不超过3个月。可以延长的次数也有限制，有的是一次，也有的允许两次以上，但很少有规定可以无限期延长的。如《马耳他完法》规定：宣布紧急状态的公告令如未被总统提前撤销，应自宣布之日起届满14日停止生效。延长生效期不得超过3个月。总之，在现代法治社会中，政府危机管理受到来自于法治原则的各个方面的限制，其核心就是政府不能随意行使危机管理权力，政府危机管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效，又合法，特别是必须符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。①二、我国公共危机管理法制的完善在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把政府应对重大突发事件的公共应急系统纳人法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善公共应急法律规范，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利特别是基本权利获得更有效的法律保护，公共权力特别是行政权力能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展，这是公共应急法制的基本功能。（一）我国公共危机管理法制建设的现状及不足1.我国公共危机管理法制建设已取得的成就我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括战争状态法规范、一般的紧急情况法律规范、恐怖性突发事件法律规范、骚乱性突发事件群体性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范和事故性突发事件法律规范。目前，我国法律所确定的危机管理机制主要包括两大类：一类是对自然灾害的危机管理机制，包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传染病防治危机处理机制等等，这些危机管理机制分别是由防震减灾法、防洪法、核事故应急条例、传染病防治法等加以规定的另一类是处理社会动乱的戒严制度，不仅《宪法》对戒严制度加以了明确的规定，还专门制定了《戒严法》、《国防法》等法律来规定防止动乱和一旦发生战争如何处理相关的社会危机问题。所有这些为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。我国的危机管理机制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的危机管理机制相比，具有自身的优势，主要表现在危机管理是分行业、分部门来进行的，涉及到地震灾害的，由抗震救灾指挥部统一管理涉及到防洪的，由防洪救灾指挥部来统一指挥涉及到传染病的，由卫生防疫指挥部来处理。这种危机管理机制专业性比较强，有利于调动专业救灾的优势。①肖鹏军主编：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社2003年版，第266—268页。2003年的