第二章公共政策系统与公共决策体制(修改)

第二章公共政策系统与公共决策体制首先要明确以下四点：（1）公共政策是政策系统输出的公共产品。（2）政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境与政策资源相互作用而构成的社会政治系统。（3）政策系统是一个由若干个相互区别又相互联系的政策子系统（要素）构成的政治巨系统，它与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量交换，从而使政策系统成为一个动态的、开放的系统。（4）围绕公共权力，各政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了关于公共决策权力分配和配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。第一节政策系统的构成要素可以把政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。一、公共政策主体公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益团体、政党和作为个人的公民。（一）官方的公共政策主体官方的公共政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关。1、立法机关•立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。但是，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。•公共政策主体系统不局限于制定公共政策的主体，共分为官方的公共政策主体、非官方的公共政策主体和现代政策研究组织。•在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。作为国家最高的权力机关，人民代表大会有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。它所制定的政策具有这样两个基本特征：(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。2、行政机关行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分，尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政权力扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。3、执政党政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。党的政治领导的主要内容即是制定出具有综合指导性和根本性的总政策。4、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。（二）非官方的公共政策主体非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。1、利益团体•当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。所谓利益团体，是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。公共政策在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治体制一个显著特征。2、公民（选民）公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人，它表明了一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。作为政策主体的公民之地位：（1）普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响，政府也仍然十分关注多数公民的利益和需要。（2）现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：（1）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题。（2）通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程。（3）使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。（4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。（5）通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。（6）采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。（7）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动。3、大众传播媒介决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。二、公共政策客体公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。公共政策客体指的是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。公共政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。1.公共政策问题从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。（1）所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。（2）并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。可以从通俗的角度来划分社会政策问题，即按社会生活领域的不同将政策问题分为政治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题：（1）政治领域问题，包括政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；（2）经济领域问题：如生产、流通、分配、消费等生产过程各环节的问题，或财政、金融、产业、分配等方面的问题；（3）社会领域问题：如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题；（4）文化领域的问题：包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。2.目标群体从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。（1）所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。（2）人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。三、公共政策环境和资源公共政策总是在一定环境中和一定条件下运行的，而且要以一定的物质资源、人力资源和权力资源作为基础。离开了这些资源和环境条件，公共政策无法运行。（一）含义与内容所谓公共政策环境就是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。总的说，公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品——公共政策对环境的作用和影响。1、经济资源环境。主要包括经济环境和地理资源环境。公共政策的地理资源环境是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。2、政治法治环境。主要包括政治环境和法治资源环境。公共政策的政治环境是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态。3、社会文化环境。主要包括社会环境和文化资源环境。公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和4、国际环境。公共政策的国际环境指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序与格局。当代公共政策的国际环境虽然还没有从变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已经显露出来。趋势之一即国际环境正朝着和平与发展的方向演变；趋势之二即全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮。（二）公共政策资源公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件。通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。1、物质资源。2、人力资源。3、信息资源。4、权威资源。有多方面的含义：一是指一个社会政策的合法性、强制性所产生出来的政策威严与信用；二是指负责政策运行的机构和人员所掌握的确定和推行政策的权力；三是指社会成员对政策知识的了解和人们相信政策、支持政策的心理。•第二节公共政策系统的划分与运行从系统发生论的观点出发，我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、政策执行、政策监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的活动过程。一、政策系统的划分现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展