第二章公共事业管理环境

第二章公共事业管理环境公共事业管理最突出的特点是公共性，同时也带有政治性和阶级性。一个国家或地区公共事业管理的公共性水平的高低，即提供公共事业产品的数量的多少和质量的好坏，以及其管理的政治性和阶级性的具体内涵，则取决于各自的政治、经济及文化要素即公共事业管理主体所在的的环境。因此，公共事业管理环境是公共事业管理活动本身的一个极为重要的构成要素，公共事业管理活动就是在复杂的宏观和微观环境中进行的。一定的公共事业管理环境决定着一定的公共事业管理主客体的具体性质、管理的具体目标和方向，也决定着管理方式和管理方法的具体实施。当然，公共事业管理主体并不只是被动地适应环境，概言之，公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。第一节公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这些情况和条件按一定方式所形成的环境，具有自己基本性质和特征。公共事业管理的环境即是如此。1、公共事业管理的内部环境与外部环境公共事业管理主体是整个公共事业管理体系的一个重要构成要素，其内部按照特定的体制、结构、功能和运行机制，构成一个复杂而严密的系统，在其外部，又与周围的各种要素形成不同的联系。因此，从环境的一般定义来看，宽泛地说，公共事业管理行为之外的所有影响因素都可以作为公共事业管理的环境。可以发现，如果以公共事业管理组织为界来看影响公共事业管理行为因素，则这些因素分别来自组织内部和组织外部，相应的，公共事业管理环境可以分为内部环境和外部环境两个方面。那么，我们通常所说的公共事业管理环境是指什么呢？显然，在界定公共事业管理环境的基本概念之前，必须对公共事业管理的内部环境和外部环境进行分析。所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。需要说明的是，由于在一个社会中作为公共事业管理主体公共组织，在类别上由政府组织、非政府组织和准政府组织构成，在数量上更不是单一的，是一个系统，这样，作为一个单个公共组织来看是影响其行为的外部因素如一个地方政府与其他地方政府的关系，对整个公共管理主体系统及行为而言，就变成了内部关系即内部环境。因此，这种内环境和外环境的划分不是绝对的。内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促进或阻碍公共组织的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。当然，内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的。虽然公共事业管理的环境一般可分为内部环境和外部环境，但必须指出，在公共事业管理的研究中，内部环境一般不以“环境”的名义出现，而是以公共组织内部的结构、人员管理等方式进行探讨的。2、公共事业环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。构成公共事业管理环境的外部要素既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。因此，公共事业管理环境构成因素是极为广泛的，也是十分复杂的。这些要素按一定的方式或关系构成公共事业管理的环境，影响和制约着公共事业管理的理念、方式方法等，同时，这些要素一方面由于有自身运动的轨迹和规律，另方面在公共事业管理过程中必须去创造有利的环境来促进公共事业管理目标的实现，因而也处于不断发展变化的动态过程中。公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展的关系。二、公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征公共事业管理环境主要具有下述特征：第一，广泛性。公共事业管理环境是公共事业管理主体系统赖以生存和发展的外部要素的总和。因此，凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴。从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等等，无一例外。因此，很难在时间、空间和种类上为公共事业管理环境划定一个不可移易的边界。第二，复杂性。公共事业环境是一个开放系统，其包含的因素极为广泛，也极为复杂，从而体现出复杂性。这一复杂性有三层含义：一是构成环境的因素极为复杂。在这些广泛的外部条件和要素中，有物质的、精神的；有有形的、无形的；有社会的，有自然的；有政治的、经济的；有国内的、国际的，等等；二是这些要素之间构成纵横交织的复杂的关系并对公共事业管理产生复杂的影响，往往一个问题的解决，涉及到多种环境因素的影响。如在外部环境中，生态环境提出公共事业管理的要求和问题，文化环境决定着政府所采取的公共事业管理形式和质量，政治环境和经济环境则决定着管理的具体对策，决定着如何、什么时候以及怎样去解决这些问题。三是由于公共事业管理特定的对象和范围，使得自然的、社会的等作为环境因素，与公共事业管理主体有更直接的关系，并且有时是作为环境因素，而有时又是管理对象，从而对整个公共事业管理来说影响是极为复杂的。第三，差异性。构成公共事业管理环境的因素不仅广泛复杂，而且在理论上是同一种影响因素或由几个相同影响因素综合构成的同一类型环境，对具体的公共事业管理主体的影响来说是有差异的。其原因在于，各个地区的自然环境千差万别，各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统也不尽相同，以及国与国之间、民族与民族之间、沿海与内陆地区之间、东部与西部地区之间的政治、经济和文化等都存在着差异，因而决定了由这种或几种因素所组成的环境影响公共事业管理的具体内涵和强度不同。可以说，各种不同的公共事业管理体制、管理模式的形成和发展，正是这种差异性的具体体现。2、公共事业管理环境分类对公共事业管理环境，可以从不同的角度和不同的层次进行不同的分类。一般划分有如下几种：以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。必须指出，分类本身不是目的，而是提供一种认识价值。事实上，各种类别之间也不是截然分开的，而是相互交叉、相互融合的，甚至从不同的划分标准看，同一要素可以做为不同的环境，比如，公共事业管理的公共关系环境划分就是如此。所谓公共事业管理的公共关系环境，是指一个公共组织与社区的公共关系状况、以及同一个公共组织系统中的两个公共组织之间如政府之间、政府与非政府组织之间等的关系。这种公共关系环境如果从整个公共组织体系来看，是内部环境，而如果从单个公共组织及其行为来看，则表现为外部环境。所以，在从外部环境出发来研究公共事业管理环境时，往往也可以从需要出发将公共关系环境视为外部环境，作为研究对象。在对公共事业管理环境的分析中，常用的是以内容为标准划分的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等，以及公共关系环境，而在当代国际交往日益频繁的情况下，也需要对国际环境进行必要的分析。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系，主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式两个方面。1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系任何一个国家或社会的公共事业管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关，而公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统一亲同属上层建筑领域。这样，公共事业管理与公共管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。因此，所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件。一般来说，有什么样的公共事业管理环境，就必须有或必定有什么样的公共事业管理。而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境。这种辩证关系体现在以下几个方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理总体上看，公共事业环境决定、制约公共事业管理，表现为公共事业管理的根本性质、原则和职能内容，实际上是由公共事业管理环境决定的，公共事业管理的体制、方式、决策等等，都要受到公共事业管理环境的制约。在公共事业管理产生和发展过程中，公共事业管理环境决定、制约表现为如下具体要求：（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质，一个国家公共事业管理实际上是适应这一国家在一定历史时期公共事业环境性质的产物。这一适应，最主要的是公共事业管理要适应这一国家的政治和社会制度，建立与之相适应的公共事业管理目标、体制和管理思想。（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。公共事业管理环境在不同的国家和地区是不相同的，不同的环境对公共事业管理提出的要求也是不相同的，而且环境本身也是不断发展变化的。公共事业管理就是对公共事业管理环境现状要求的反映，也是对公共事业管理环境不断变化的认识，因此，公共事业管理本身没有严格的好坏之分，只有适应其现状并能促进社会公共利益发展的才是最理想的。第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造，反映的是公共事业管理对公共事业管理环境的反作用。一般来说，公共事业管理的目标和具体运行方式要同一定的既成环境相适应，公共事业管理人员要通过对既有环境的监测与了解来选择、确定合适的运行目标和管理方法；但另一方面，在公共事业管理过程中必须去创造有利环境来促进公共事业管理目标的实现。在这个意义上，环境又可以是公共事业管理的结果，这就是公共事业管理对公共事业管理环境的反作用。这种反作用可归结为：当公共事业管理沿着公共事业管理环境发展方向发生作用时，对公共事业管理环境特别是政治、经济、文化乃至自然环境的发展起积极的推进作用，反之，则起阻碍作用。就此而言，公共事业管理存在和发展的全部价值，就在于它适应公共事业管理环境的基础上，促进其赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展。从积极的方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对所面临的问题，公共事业管理主体可以在充分考虑公共事业管理环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件的基础上，制定相应的决策和实施方案，利用环境条件并积极创造条件迅速有效实施方案，从而在解决问题的同时也改造了公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过对公共事业管理环境的不断深入的认识和思考，不断主动而自觉地纠正调整自己的管理行为、管理法规和管理方式等，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。2、公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。这种相互作用存在的必然性在于，公共事业管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共事业管理系统提出不同形式的需要，构成公共事业管理系统的资源、信息输入。公共事业管理系统经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等公共事业管理产品，以满足公共事业管理环境的需要。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。