PPP模式解读

PPP模式解读中铁一局广州分公司投融资部前言通过本课件讲解，希望大家对PPP项目的概念、国家相关文件、开展PPP项目的必要性、股份公司和集团公司的相关文件、集团公司PPP项目的管理全过程、PPP项目运作的具体内容、方法、合同谈判的要点及风险点、退出机制等有所了解，从事PPP项目的相关人员更要重点掌握，把握PPP项目实施过程中的要点和重要环节，在实操过程中能够做到举一反三，从而提高整体投融资的管理水平。前言何为PPP模式12.1PPP模式与BT模式的区别2.2PPP模式与政府购买服务间异同2政府与企业为什么要发展PPP模式3PPP模式实施要点4案例5目录67公司运作PPP项目的经验交流股份公司、集团公司对PPP项目的要求及决议流程税收筹划及政策法规PPP项目审计路径与风险防控889何为PPP模式11.1ppp模式的定义1.2PPP模式的特点1.3推行PPP的必要条件1.4当前政府主导的PPP模式1.5.政府推行PPP模式的目的何为PPP模式11.1.2定义1.1.1名词解释1.2.定义1.1.3PPP的模式单击编辑副标题1、PPP：Public（公）、Private（私）、Partnership（伙伴关系）的简称。2、PPP模式也称PPP融资，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。BOT，BTO，TOT，TOO，ROT、PFI（民间主动融资）等。何为PPP模式11.1PPP模式的定义YourTitleHere1.1.3PPP的模式（1）BOT：即建设-经营-转让,由企业来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。（2）BTO:建设-移交-运营,是指民营机构为项目施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。（3）TOT：即移交——经营——移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。1.1PPP模式的定义1.2.2利益共享1.2.1伙伴关系1.2.定义1.2.3风险共担1.2.4财政部提倡的PPP特点单击编辑副标题项目目标一致，伙伴之间相互为对方考虑问题，合作共赢控制超额利润，项目带有公益性，不以利润最大化为目的合理分担风险，政府尽可能承担自己有优势方面的伴生风险，让投资人承担的风险尽可能小。让善于应对某一风险的合作方承担该项风险，成本就能最小化。特点一：项目公司中政府方可以持股，一般是持有少数股份，以体现政府推广混合所有制的战略安排。实现政企共享收益、共担风险和责任。同时，作为监管的补充。特点二：项目内容要包括运营，政府可以减少投资行为，以体现政府购买服务的战略，运营期限长短有涉及（国务院25号令规定不能超过30年）。PPP都实行特许经营。何为PPP模式11.2PPP模式的特点1.3推行PPP的必要条件1.3.1政府支持：是防范投资风险和进行项目融资的关键。1.3.2健全法律：合同法、特许经营法、行业规定（投资人权利保护）。1.3.3专业人才：招投标、法律、金融、财务、概预算、工程专业人才等。1.4当前政府主导的PPP模式当前政府主导的PPP模式：指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），即项目公司，针对特定项目与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、投融资、建设和运营，特许经营期满后，将项目无偿交给政府。其原理与BOT有相似之处，只是更加强调公私部门的全程合作，利于政府对项目的控制。何为PPP模式11.5政府推行PPP模式的目的1.5.1控制地方政府债务，使地方债务规范化发展，使政府债务风险维持在可控范围之内，推动政府量力而行、将资金用于重点项目，给债券市场提供新的主流品种，建立新的资金流通平台。1.5.2消除费用的超支，缓解财政压力.1.5.3有利于转换政府职能，促进投资主体的多元法。1.5.4可取长补短，合理分配风险。1.5.5规范市场行为，一定程度上保证投资人的权益。1.5.6加快项目进程，提高服务质量。何为PPP模式12.1PPP模式与BT模式的区别2.2PPP模式与政府购买服务异同22.11项目选择不同2.12投资主体不同2.13模式不同2.14投资周期不同2.15融资方式不同2.16投资回报不同2.17退出方式不同2.18担保方式不同PPP模式与BT模式的区别2.12.19承担风险不同YourTitleHere2.11项目选择不同BT：不受限制，可以是项目的一个环节或全部，与项目的现金流无直接关系。PPP：1.有一定现金流的项目净现金流覆盖全部投资：高速公路、水务环保领域，采取BOT、PPP。净现金流不能覆盖全部投资：政府给予补贴或政策支持使净现金流能满足要求。2.对没有现金流的公益项目政府购买股务，如通过影子价格计算政府付费等，通过道路养护解决运营管理。2.12投资主体不同BT：单一性，投资人按与业主的合同负责投资建设及总承包。PPP：多元化，项目公司是投资主体，投资人与项目公司签订总承包合同，项目的建设管理按公司章程约定，由政府和投资人分别承担。YourTitleHere2.13模式不同BT：建设——移交，投资人不拥有项目的产权，移交后投资人与业主是一种借贷关系；PPP：建设——运营——移交，投资人通过特许经营权拥有项目的产权（以特许经营权形式表现），以收费和政府补贴收回投资，运营期满后无偿移交。2.14投资周期不同BT：时间较短，通常不超过8年；PPP：时间较长，财政部要求不低于10年，很多政府提出15-30年。（国务院25号令）2.15融资方式不同BT项目：资本金可以是股权，也可是债权，大多采取债权方式（如基金方式），项目贷款采取的流动贷款、短贷长投，投资人或业主的授信作为担保。PPP项目:资本金只能是股权，项目贷款采取的固定资产贷款（中长期贷款），不能实施项目贷款时需股东担保。YourTitleHere2.16投资回报不同BT：投资人的投资（包括银行贷款）在建设期和回购期都可计取利息及投融资回报。PPP：投资人的投资在建设期无利息及投资回报，运营期给一定的投资回报，利息按银行贷款利率或合同商议回报执行。2.17退出方式不同BT：股权回购，债务回收，过程回购等多种方式。PPP：运营收入，财政（资源）补贴，股权转让，公司债，资产证券化，IPO或新三板等。2.18担保方式不同BT：保函保理，财政或第三方担保，土地抵押，资产质押，承诺函等，不纳入政府财政预算。PPP：财政（资源）补贴、人大决议和财政预算。（预算法）2.19承担风险不同BT：按与业主合同承担投融资、总承包和回购风险，业主承担建设管理和超概风险。能否收回靠政府信誉和担保措施。PPP：除投融资、总承包和回购风险外，还有运营、超概算、运营收费等风险。相对而言，PPP在国家政策层面有一定保障。2.2政府购买服务与PPP模式的异同分析一、政府购买服务概念政府购买服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给质量和财政资金得使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化。个性化需求。课件相关文件\政府购买服务暂行管理办法.docx二、政府购买服务与PPP模式的异同分析（一）两者之区别1.适用范围明显错位从目前法律法规来看，将PPP模式适用于基础设施及公共服务领域已非常明确。财金76号文明确提出，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系；国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出，各地新建市政工程及新型城镇化试点项目，应优先考虑PPP模式建设。相比而言，《政府购买服务管理办法》（财综〔2014〕96号）等要求，政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准，而目前各地已有的政府指导目录中，除棚户区改造等国家确定的重大民生建设项目外，未出现基础设施及公共服务领域工程建设项目。2.操作流程疏详有别根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）等政策文件，我国已明确了PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交5个阶段。从项目的全生命周期来看，基于PPP模式较为详尽的操作流程实施，应用PPP模式能够合理规划整个项目的边界条件、运作方式、交易结构、风险分配、回报机制、合同体系等问题，改善社会资本的服务供给。就目前法律规定来看，对于政府购买服务模式的运作尚无详细流程规定。因而，对于基础设施建设领域PPP项目，若遵循《政府购买服务管理办法》，似乎可以规避较为复杂的程序及预算限制。3.采购环节各不相同PPP模式强调全生命周期理念，通过在采购环节确定社会资本方，将项目建设融资者与运营服务提供者统一，提升项目综合运营效率，保证公共服务提供质量。但根据相关规定，实施政府购买服务时，不能将工程建设与运维服务打包采购。对采购对象而言，两种模式也存在明显差别。PPP模式采购的社会资本只能是境内外企业法人，而政府购买服务的承接主体包括社会组织、企业等有资质的团体组织，包括事业单位。完成采购后，PPP模式根据项目经营特性等因素选择合适的运作方式，如BOT；政府购买服务则是采取相对简单的购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。（二）两者之共同点我国今年7月18日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》，关于PPP的表述，也意味着中央层面首次正式将PPP划分为“特许经营”和“政府购买服务”两个类型。两种PPP模式的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营方式，向项目产品和服务使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门的前期建设投资及运营费用。两种模式的相同之处是，都偏向于由私人部门来负担项目的建设投资，政府退出项目初始投资，仅根据项目运营绩效进行补贴或购买服务。在实务操作中，根据适用对象和实施程序要求，政府购买服务通常分为两种，一种是PPP型政府购买服务，一种是非PPP型政府购买服务，这两种模式的差别在于，前者适用条件是公共服务、项目规模较大、范围涉及工程，依据财金113号文，必须要通过财政承受能力和物有所值论证；而后者通常不具备这些条件，且依据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》，程序上不要求通过两个论证。可见，PPP与政府购买服务之间虽然区别明显，但也相互包含，两者存在交集，其交集既可称为政府付费类购买服务PPP模式，又可称为PPP型政府购买服务。政府与企业为什么要发展PPP模式43.1政府的主要期望企业的主要期望政府与企业为什么要发展PPP模式33.2政府的主要期望政府与企业为什么要发展PPP模式33.1.1出资少、不并表，不增加政府或平台公司的债务（1）国家对平台公司的债务管控要求，只省级以上政府经国务院批准可发债，并对发行债的使用有明确规定，先消化存量。(国务院第43号令)（2）现行会计制度对并表的要求或规定，以对项目的控制权和风险承担为原则。（3）平台债——政府债——公司债——资产证券化（ABS）的过渡。3.1.2控制项目的总投资：通过工可和初步设计控制，以不超概算为原则，对项目进行有效监管。3.1.3偿还投资时间长：特许经营期内3.1.4近量减少财政补贴金额，可提供土地、调价政策等解决3.