03 金融风险的监管1019

第三章金融风险的监管1金融风险监管的理论基础2金融风险监管的目标、原则与内容3金融风险监管体制目录4金融风险监管的国际合作1.1金融风险监管的一般理论1.2金融风险监管的理论根源1.3对金融风险监管有效性的争论1金融风险监管的理论基础1.1金融风险监管的一般理论在现代市场经济中，政府一般会不同程度地对经济活动施加管制。对政府管制持肯定意见的学者主要是从市场缺陷的角度来论证管制的合理性和有效性。古典经济学和新古典经济学所描述的自由竞争的市场具有自动调节供求关系的内在机制，能够实现资源配置的帕累托最优状态。然而，在现实中，完全自由竞争市场是不存在的。市场在某些情况下会失去其优化资源配置的功能，降低经济运行效率，就是存在市场失灵，相应的，就需要政府的管制来弥补或纠正。市场失灵主要表现在：⑴垄断⑵外部效应⑶公共物品⑷信息不完全与不对称支持政府管制的理论主要是社会利益论和社会选择论。1.2金融风险监管的理论根源⑴金融风险的外部负效应较大首先，金融机构负债率较高，且其债权人分布面很广，可能覆盖社会各个阶层。其次，金融机构在经营中出现的问题具有传染性。再次，金融体系在国民经济中占有十分特殊的关键地位。⑵金融市场中的信息不完全和不对称难以由市场机制消除金融契约签订前的逆向选择，可能导致借贷市场萎缩。金融契约签订后，道德风险问题又威胁着资金安全。金融机构并不能通过其客户鉴别体系和监督系统彻底消除信息不对称问题，而且金融机构本身也存在着道德风险。⑶金融体系具有内在的脆弱性1.3对金融风险监管有效性的争论1.3.1监管成本论⑴直接的资源成本一是行政成本，这是指监管机构执行监管过程中所耗费的资源。二是奉行成本，这是指被监管者为了遵守监管条例而耗费的资源。⑵间接的效率损失间接的效率损失表现为社会的整体福利水平可能因为监管的实施而下降。金融监管的效率损失来自以下几方面：一是引发道德风险。二是削弱市场竞争。三是妨碍金融创新。1.3.2监管俘虏论监管俘虏论认为，金融监管机构并非始终代表公共利益，而是保护了一个或几个特殊利益集团。有的监管机构的产生本身就是某些利益集团活动的结果，使他们能够借助管制获得保护，逃避市场竞争，这样，监管机构就被特殊利益集团所俘虏。1.3对金融风险监管有效性的争论1.3.3监管经济论监管经济论使用了更加中性化的供求分析来诠释监管。监管是不同社会阶层和政治力量之间相互作用的结果。由于生产者集团能更好的为立法者提供政治支持，而消费者为数众多，组织成本较高，对监管的感觉较弱，因而监管可能有利于被监管产业。1.3.4监管失灵论公共选择理论认为政府同样也会失灵，其表现在：一是监管者也是经济人。二是监管行为的非理想化。三是监管的低效率，监管机构作为管制制度的供给者，缺乏竞争和约束，容易出现官僚注意。1金融风险监管的理论基础2金融风险监管的目标、原则与内容3金融风险监管体制目录4金融风险监管的国际合作2.1金融风险监管的目标2.2金融风险监管的原则2.3银行风险监管的内容2.4证券风险监管的内容2金融风险监管的目标、原则与内容2.1金融风险监管的目标金融风险监管的具体目标主要表现在两方面：一是维护金融体系的稳定和安全。二是保护社会公众的利益。2.2金融风险监管的原则⑴独立原则金融监管机构或部门应保持相对的独立性，在职责明确的前提下，拥有制定监管条例和日常操作上的自主权，以避免受到某些利益集团或地方政府的影响或干预。⑵适度原则金融监管应以保证金融市场内在调节机制正常发挥作用为前提。监管不应干扰市场的激励-约束机制：一方面，监管机构不能压制富有活力的、正当的市场竞争，另一方面，不应承诺将采取措施拯救竞争中的失败者。监管不是阻碍竞争的优胜劣汰，而是为公平、有序的竞争创造条件。⑶法制原则金融监管必须有法律依据，并依法实施。金融监管者也应该受到约束和监督，以防止出现监管过度或监管松懈。⑷公正公平公开原则⑸效率原则⑹动态原则2.3银行风险监管的内容2.3.1银行准入管理审批制，是指银行的设立除了要符合法律规定的条件外，还需要报请监管机构批准后，方可申请登记注册。审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。监管当局对银行市场准入的控制主要有两个目的，一是保证新设立的银行具有良好的品质，一是保证银行数量与社会需要相适应，促进银行业的有效竞争。银行监管当局判断准入的标准中，量的标准主要是最低资本金要求。设立商业银行必须达到法定最低注册资本额，以保护债权人的利益并维持银行体系稳定运行。银行监管当局判断准入的质的标准包括法人资格、组织章程、经营管理的方式与计划、内控制度、高级经营管理人员素质等。监管当局在批准商业银行设立时，对其业务范围也做了规定。2.3银行风险监管的内容2.3.2银行日常管理⑴谨慎监管规则谨慎原则源于会计处理，即采用尽可能不高估资产和所有者权益的会计处理方法，使得企业的会计核算建立在稳妥可靠的基础之上。谨慎监管的核心内容是督促银行谨慎经营，防范和控制风险，确保银行稳健运行。①资本充足性监管1988年巴塞尔委员会颁布《巴塞尔协议》，形成了银行资本充足率的国际标准。该协议规定，银行资本与加权风险资产比率不得低于8%，核心资本比率不低于4%。②流动性监管各国监管机构对银行流动性的衡量方法、管理方式差别较大。我国《商业银行法》和中国人民银行《商业银行资产负债比例管理监控、监测指标》都对银行的流动性比率做了具体规定，包括存贷款比例、中长期存贷款比例、流动性资产负债比例、拆借资金比例等。2.3银行风险监管的内容2.3.2银行日常管理⑴谨慎监管规则③贷款集中度监管各国监管当局对银行贷款集中度加以限制，避免贷款风险过于集中，同时也对关系人贷款予以限制。我国要求商业银行对同一借款人的贷款余额与银行资本余额的比率不超过10%，对最大的十家客户的贷款总额不超过银行资本净额的50%。商业银行不得向其关系人发放信用贷款，向关系人发放担保贷款的条件不得由于其他贷款人。④资产质量监管银行的资产质量（主要指贷款质量），是衡量银行经营状况的重要依据。中国人民银行将银行贷款质量作为监管重点。中国人民银行于1998年颁布《贷款风险分类指导原则（试行）》，并开始在商业银行试行五级分类法。2002年起，我国各类银行全面推行贷款风险分类管理。2.3银行风险监管的内容2.3.2银行日常管理⑴谨慎监管规则⑤呆账准备金监管各国监管当局对银行呆账准备金的计提方法、计提比率、冲销方式一般也有规定。我国商业银行20世纪80年代末建立贷款呆账准备金制度，按照贷款余额的1%提取普通呆账准备金。⑥内部控制监管监管当局通常会发布指导性原则，要求银行建立科学、严密、完备的内控制度。2002年9月，中国人民银行颁布了《商业银行内部控制指引》，对商业银行内部控制建设及有关业务内部控制提出了明确的要求。2.3银行风险监管的内容2.3.2银行日常管理⑵现场检查现场检查是指监管机构派员到商业银行进行实地检查，通过查阅报表、账册、文件等资料和咨询等方式，分析、检查、评价银行的经营管理质量及遵循法律和政策的合规性。按检查内容，现场检查可以分为全面检查和专项检查。全面检查是对银行经营管理活动全面和全过程的检查，专项检查是对银行某项业务或者某一经营管理环节进行检查。按检查频率，可分为定期检查和不定期检查。美国三大联邦监管机构在20世纪70年代后期开始使用一个统一的标准评估体系，俗称“骆驼评级体系”（CAMELratingsystem），该体系从银行的资本充足状况、资产质量、管理水平、收益状况和流动性五个方面检查银行的经营状况。1997年1月，美联储又在该体系中加入了第6个元素，即敏感性。我国的现场检查称为现场稽核。1998年开始，我国的现场稽核职能由银行监管部门承担。现场稽核的内容主要是资本充足率、资产质量、盈利能力、清偿能力、流动性、管理水平和内控制度等。2.3银行风险监管的内容2.3.2银行日常管理⑶非现场检查非现场检查是指监管当局要求银行定期或者不定期报送有关财务报表等资料，通过收集、分析银行的各种数据来考察、评价银行的经营状况。1995年，我国人民银行颁布《非现场稽核监督暂行规定》，1997年，人行下发《商业银行非现场监管报表报告书》、《商业银行非现场监管指标报表填报说明》，对非现场监管报告制度作出规定。2.3银行风险监管的内容2.3.3存款保险制度存款保险制度要求接受存款的金融机构为其吸收的存款向存款保险机构投保，当投保机构发生危机无力支付存款时，由存款保险机构代为支付限定数额的保险金。存款保险的组织形式大体上有三种类型：一是官办型，由政府出资组建存款保险机构。官办型存款保险机构同时也对投保银行进行监督管理。二是官方与银行业合办型。三是银行同业合办型。绝大多数国家都强制要求符合条件的存款机构必须参加保险。存款保险制度为银行体系设立了一道安全网，不过也有学者对存款保险制度提出不同看法。存款保险制度可能导致道德风险，同时从事高风险的经营活动可能将受到鼓励。针对这些缺陷，学者们提出了实行差别保险费率、限制存款保险范围等改革建议。2.3银行风险监管的内容2.3.4银行危机处理与退出管理⑴银行危机处理①紧急救助对面临暂时性流动性困难的银行可以采取紧急救助，当局既可以给予资金援助，也可以给予信誉支持。一是提供资金援助，如最后贷款人的援助。二是提供担保。由央行或者政府出面担保，帮助问题银行度过难关。②接管财务困难、濒临破产的危机银行在继续经营状态下的价值一般大于立即破产清算时的价值，为了保护银行债权人的利益，避免因银行倒闭造成震荡，监管当局可以对其予以接管。③并购监管当局可以组织其他健全银行兼并或收购危机银行，承担其部分或全部债务。并购分为援助性和非援助性两种2.3银行风险监管的内容2.3.4银行危机处理与退出管理⑵银行市场退出管理如果监管当局对濒临破产的银行采取挽救措施后成效不大或是没有挽救希望，那么法院将依法宣告银行破产。根据我国的《商业银行法》、《公司法》，我国对违纪银行的处理有接管、兼并等方法。危机银行如果不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由法院宣告其破产。法院组织人民银行等有关部门或有关人员组成清算组，进行清算。2.4证券风险监管的内容2.4.1证券发行监管证券发行监管的目的主要是保证投资者能获得足够的、真实的信息。证券发行审核制度有注册制和核准制两种类型。⑴注册制发行人在发行证券前需要按照法律规定向证券监管机构申请注册登记，同时依法提供与发行证券有关的所有资料。注册制的基本价值理念是信息公开主义。⑵核准制发行人的证券发行申请须经过监管机构审查批准方能生效。发行人除公开信息外，还要符合若干法定实质性条件。监管机构主要对发行人的营业性质、管理人员资格、资本结构等进行审查。核准制的基本立法思想是准则主义，强调实质管理。2.4证券风险监管的内容2.4.2证券交易监管⑴证券上市制度证券上市标准包括以下基本内容：①规模标准②经营标准③证券持有的分布标准④合规性标准我国证券上市核准的实际权力与证券暂停交易、终止上市的决定权集中于国务院证券监管机构。证券交易所只是作为一个交易场所。⑵市场交易规则我国规定券商不得向客户融资融券。监管部门禁止各种不正当交易行为，包括内幕交易、操纵市场、欺诈行为。⑶信息持续披露制度2.4证券风险监管的内容2.4.3上市公司收购监管上市公司收购是指为了取得或者巩固对某一上市公司的控制权而大量购入该公司发行在外的股份的行为。收购需要经过三个阶段：一是初始阶段二是吸纳阶段三是要约阶段2.4证券风险监管的内容2.4.4证券公司监管⑴证券公司市场准入监管部门对证券公司的设立以及从事业务活动的管理主要有三种模式①注册制②特许制③承认制我国对证券公司的设立实行特许制我国证券上市核准的实际权力与证券暂停交易、终止上市的决定权集中于国务院证券监管机构。证券交易所只是作为一个交易场所。⑵证券公司行为规范⑶证券公司经营状况监管1金融风险监管的理论基础2金融风险监管的目标、原则与内容3金融风险监管体制目录4金融风险监管的国际合作3.1金融风险监管体制的要素金融风险监管体制是指金融风险监管的职责划分与权力分配的方式和组织制