环境噪声污染的法律判定-修改

-1-“环境噪声污染”的法律判定陈勇1肖爱2（1.长沙环境保护职业技术学院，湖南长沙，410004；2.吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首，416000）摘要：现行“环境噪声污染”的立法界定确立了“超标”和“扰民”双要件，使得受噪声侵害者获得私法救济较为困难。应当重新界定“环境噪声污染”，建立环境噪声污染损害鉴定机制，同时理顺各类噪声标准之间的关系，规范各类噪声标准的名称与适用。关键词：环境噪声污染；法律判定；局限性；完善近年来，随着城市化、工业化进程加快，我国环境噪声污染纠纷频发，扰民投诉始终居高不下。在噪声扰民纠纷解决中，“环境噪声污染”这一概念的法律判定极为重要。现行《环境噪声污染防治法》有关“环境噪声污染”的立法界定确立了“超标”和“扰民”双要件。以超过环境噪声排放标准为界定“环境噪声污染”要件，加之相关环境噪声污染损害鉴定机制不完善，不利于对噪声污染受害者的救济。因此，尽早对此规定予以修改和完善，以回归环境法保障公众健康的立场，这是噪声污染防治立法的当务之急。一、我国当前对“环境噪声污染”的法律判定（一）《环境噪声污染防治法》中对“环境噪声污染”的界定我国《环境噪声污染防治法》第二条第二款规定：“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”可见，该条对“环境噪声污染”的界定包括两个必备要件，一是必须超过国家规定的环境噪声排放标准，若没有超过该标准则不构成“环境噪声污染”，公民权利即使受到这样的环境噪声侵害也不受该法保障；二基金项目：湖南省社科基金一般项目“低碳时代的地方环境立法研究”（2010YBB269）；国家社科基金青年项目“府际竞争背景下的区域环境法治研究”（09CFX039）。作者简介：陈勇，男，长沙环境保护职业技术学院讲师；肖爱，男，吉首大学法学院副教授-2-是对干扰他人的正常生活、工作和学习，若超过国家规定的环境噪声排放标准，但没有影响他人的正常生活、工作和学习的，也不属于“环境噪声污染”。（二）法律实施中对“环境噪声污染”的判定环境噪声污染法律实施中，对“干扰他人正常生活、工作和学习”这一具有主观性的要件的判定，主要是根据受害者的投诉。而对于是否“超过国家规定的环境噪声排放标准”这一要件的判定，存在着三种不同的做法：第一种是在噪声源附近设置监测点，将监测所得噪声值与《社会生活环境噪声排放标准》、《工业企业厂界环境噪声排放标准》等国家环境噪声排放标准相比较，得出是否超过排放标准的判断［1］；第二种则是在受影响区域设置监测点，将监测结果与《社会生活环境噪声排放标准》、《工业企业厂界环境噪声排放标准》等国家环境噪声排放标准进行比较［2］；第三种方式中对噪声源排放值的取得方式与第二种相同，但其所参照比较的标准却不同，是将监测结果与《声环境质量标准》中的相关数值进行比较，并进而得出噪声值是否超标的判断［3］。二、当前“环境噪声污染”法律判定的局限性（一）立法界定有违社会观念和环境法原理1.立法界定违背社会观念根据日常生活经验和一般观念，只要某类物质被人为引入环境而降低了环境质量，对人身、财产造成了损害或产生了直接的损害危险，便构成了污染。噪声污染与水污染、大气污染、固体废弃物污染一起被公认为四大主要环境污染问题，但是，《水污染防治法》、《大气污染防治法》及《固体废物污染环境防治法》中都没有以是否超过排放标准作为判定水污染、大气污染、固体废物污染侵权的要件，能充分回应社会观念对水污染、大气污染、固体废弃物污染的理解；而《环境噪声污染防治法》的第二条第二款对“环境噪声污染”却规定了“超过国家规定的环境噪声排放标准”这一要件，将未超过排放标准的大量环境噪声排除在该法规制的范围之外，或许是出于对环境噪声控制行政效率的考虑，同时降低环境噪声控制的行政负担，但是实践中出现的因为没超标的噪声或低频度噪声引发的纠纷，表明该立法界定与社会对“环境噪声污染”的理解存在不小的分歧。可见，在界定“环境噪声污染”时，社会观念仅从公众的实际感受出发；而立法者既要追求行政效率又不得不对公众感受做出回应，必然对公众感受做出便-3-利性处理而突出了行政效率的追求。当出现噪声扰民而不受法律制裁情形时，公众认为是执法者对噪声排放者的偏袒而不公正执法，长此以往，势必影响法律的权威性和政府的公信力。2.立法界定违背环境法基本原理在环境法理论上，“判断环境是否被污染的唯一根据是环境质量标准”［4］，而环境质量标准是“以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的容许含量”［5］。换而言之，环境法理论上的“环境污染”实质上是以人体健康和符合生态良性循环的环境质量为判断依据的，至于污染源的排放量是否超过相关的排放标准，则在所不问，这与社会公众对“环境污染”的直观判断亦具有高度一致性。但是，《环境噪声污染防治法》第二条第二款却以“国家规定的环境噪声排放标准”而非“声环境质量标准”作为判断是否污染的要件。“环境质量标准”“是制定污染物排放标准的依据”，而“污染物排放标准”“是为了实现环境质量标准的目标”而做的控制性规定，“是实现环境质量标准的主要保证”和“重要手段”，［6］可见，《环境噪声污染防治法》第二条第二款是以“保证”和“手段”代替“依据”和“目标”本身，违背了环境法的基本原理，也未能将环境保护的预防原则和污染者责任原则贯彻到底。（二）“双要件”模式不利于公平执法现行法律判定所采取的“超标”和“扰民”双要件模式，试图全面而准确地界定“环境噪声污染”的范围，但在考量这两个要件的同时，往往陷入另一个困惑，即“超标排放环境噪声但不影响他人的情况，以及达标排放环境噪声但是影响到他人的情况该如何处理”［7］。超标排放环境噪声但不“扰民”的情况，主要在人口分散、噪声源离人口聚集点有一定距离或地形相对隔离的农村地区。但农村散居区并非无人区，“扰民”也并非不存在，完全可能只是难以证明噪声源与噪声污染之间的因果关系而已。当前随着产业往落后地区和农村地区大量转移，所谓“超标”“不扰民”的环境噪声引发的纠纷正日益增加。达标排放环境噪声但是影响到他人的情况，有两种可能，一是声压级叠加，即当多个声源同时作用于一点时，声压级会增加。二是现在普遍存在的低频噪声对环境和人体健康的侵害。就前一种情形而言，我国现行制度对多声源噪声超标-4-的判断按照“先来后到”原则。即依声源使用或发声的先后顺序，一个一个开启声源，声级不断叠加，出现超标的那个声源将被判定为超标声源。［8］根据这一原则，本来“达标排放”甚至更具“环境友好性”的后一个声源排放的噪声被认为导致了该区域的“环境噪声污染”，这一做法显然有失公平。就低频噪声而言，虽然2008年起实施的《社会生活环境噪声排放标准》首次加入了低频噪声指标，但实践中人们依据《社会生活环境噪声排放标准》来测量和评价低频噪声时，其监测结果往往是未超过标准，或者根本监测不出来。面对这种不超标、却让人苦不堪言的低频噪音，受害者即便穷尽各种法律救济手段，其环境权益也难以维护。（三）行政责任与民事责任适用的判定条件混杂《环境噪声污染防治法》对“环境噪声污染”的界定是相关法律责任认定的前提，噪声排放者承担公法责任、受侵害者寻求私法救济都需要满足“超标”和“扰民”“双要件”。在实践中，某些环境噪声达到污染排放标准，却往往造成实际污染，而环境噪声受害者却维权于法无据，这样的结果是与民法和环境法基本精神都是相矛盾的。即使噪声排放行为因达标而行政合法，但侵犯了他人的人身权、财产权等民事权利时，其行为仍是违反了民事法律规范，应该承担民事侵权责任，“不能用行政合法代替民事合法”。［9］私法中应该遵循“有损害就有救济”的法理，“超标”只能作为排污者承担行政责任的条件，而不能作为处分受侵害者获得救济的权利的理由。（四）噪声标准适用混乱1、《声环境质量标准》地位尴尬噪声标准的选择对“环境噪声污染”的判定以及法律实施具有决定性意义。我国现行的噪声标准体系主要由声环境质量标准、环境噪声排放标准两部分构成，包括《声环境质量标准》（GB3096-2008）、《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）、《社会生活环境噪声排放标准》（G22337-2008）等。但是《环境噪声污染防治法》中以环境噪声排放标准作为判定环境噪声污染的要件，声环境质量标准的法律地位和根本性意义被严重忽视。上述部分地区在对环境噪声污染进行实际判定时，将在受影响区设点监测所得的结果与《声环境质量标准》中的规定数值相比较，超过声环境质量标准的即为超标。这一做法比较切近对“环境噪声污染”的社会观念和环境法基本原理，却违背了《环境噪声污染防治法》第二条第二款的规定。-5-2、产品噪声排放标准与环境噪声排放标准易相混淆我国有不少产品噪声标准，如《摩托车和轻便摩托车定置噪声排放限值及测量方法》（GB4569-2005）、《汽车定置噪声限值》（GB16170-1996），这些标准主要是为了用以检验产品是否符合设计中的性能要求，而不考虑该噪声排放对生态环境和人群健康的影响。但是实践中经常出现产品噪声标准与环境噪声排放标准量标准的混淆。如我国首例噪声污染致人死亡案［10］中，被告称农用三轮车排放的噪声应以机动车辆允许噪声排放限值标准来判断，以否认其噪声污染行为，逃避法律责任，法院最后适用《工业企业厂界噪声标准》(GB12348-90)判定被告的行为构成了环境噪声污染侵权。此外，《住宅设计规范》（GB50096-1999）作为我国有关住宅产品的质量标准，对住宅的允许噪声级作了规定，《声环境质量标准》（GB3096-2008）则对五类声环境功能区环境噪声限值做了规定，其中包括对住宅等敏感建筑物噪声限值的规定，而上述两个标准有关住宅的噪声限值规定并不一致。如果对性质不同的两类标准区分不明，极易导致在环境噪声污染损害案件中适用标准时错误引用《住宅设计规范》（GB50096-1999）有关住宅允许噪声级标准。（五）环境噪声污染损害鉴定机制亟待建立和完善在环境噪声污染损害赔偿案件中，因无证据证明环境噪声污染及“扰民”要素的存在而导致受害者无法获得救济的情况时有发生。这一问题的产生，其原因在于我国环境噪声污染损害鉴定制度尚未建立，难以为环境噪声污染行政管理以及司法提供有效的技术支撑服务。一方面，环境噪声污染损害鉴定缺乏具体可操作的损害鉴定技术规范。环境噪声污染损害鉴定制度属于环境损害鉴定制度的一个组成部分，而我国环境损害鉴定制度尚处于建立和完善过程中，已经制定的鉴定技术方法、技术标准与程序等，主要针对水污染、重金属污染、生态环境资源损害等方面，而有关环境噪声污染对人体健康的损害方面则还缺乏相关鉴定技术规范。另一方面，我国环境损害鉴定管理体系尚未建立，有关环境损害鉴定机构准入条件、资质颁发等均无统一规定，导致当前发放环境损害鉴定资质的部门众多，环境损害鉴定机构质量参差不齐，鉴定意见公信力受到质疑。三、完善“环境噪声污染”法律判定的途径（一）基于行政责任与民事责任的差异进行立法界定-6-在《环境噪声污染防治法》中重新定义“环境噪声污染”这一概念，基于排污者承担民事责任与行政责任的差异而确定不同要件。将“扰民”作为承担民事责任的唯一标准；将是否超过国家环境噪声排放标准作为国家行政部门依法追究相应行政责任的根据，但可以作为加重民事责任的依据。综上，可以将《环境噪声污染防治法》第二条第二款修改为：本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声干扰他人正常生活、工作和学习的现象,或所产生的环境噪声超过了国家或者地方环境噪声排放标准的现象。”这样，当前对“环境噪声污染”立法界定的“双要件”改成了“二选一”要件形式：一种情形是，只要排放了环境噪声干扰了干扰他人正常生活、工作和学习，就视为产生了环境噪声污染，受噪声侵害者就有权获得救济；另一种情形是，如果超过了相应功能区的环境噪声排放标准的，即使没有干扰他人正常生活、工作和学习，也属于产生了环境噪声污染，应该受到该法规制。（二）建立和完善环境噪声污染