深化林业体制机制创新

深化林业体制机制创新一、兵团国有林权制度改革的依据与改革进展2003年9月中央出台《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）文件中提出“深化林业体制改革，增强林业发展活力”和“要加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，在明确权属的基础上,国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转,各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转”，拉开了全国林权制度改革的大幕，国家先后部署开展了集体林权制度改革和积极探索国有林权制度改革的试点。此次林权制度改革被认为是继农村实行家庭联产承包责任制改革之后中国农村经营制度的又一次重大变革，与土地家庭承包经营有着同等重大的历史意义。截至2011年末，全国己基本完成了明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，并取得了显著的改革成效。2008年6月中央出台《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》文件，使集体林权改革进入全面推进和深化阶段；国家对国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，也提出了明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益的要求。新疆生产建设兵团（以下简称兵团）国有林权制度改革试点开始于2003年，部分师团借鉴内地省区集体林权改革的做法，先后进行了多年林权制度改革的探索实践，取得了明显的成效，实现了垦区林业经营制度历史性的突破。明晰了林木产权，带来了林业生产力的解放,激发了广大职工承包经营林地的热情和积极性，促进了生态效益、经济效益和社会效益的有机结合，从根本上克服了长期以来存在的体制性矛盾,解决了国有林产权不清晰,产权主体和责任主体缺位,责权利不统一，职工生产积极性不高,森林资源保护责任落实难,森林资源蓄积增长缓慢,森林可持续经营能力低的问题。据2012年调查统计，兵团国有林权制度改革试点已扩大到12个师101个团场，林权改制林地面积达238.4万亩；但国有林权制度改革毕竟是新生事物,在改革中也出现了一些新问题，需要在实践中不断完善；同时各级管理层面对国有林权制度改革的思想认识和推行尚不统一。有必要从理论和实践方面进行分析和研究,总结提出兵团国有林权制度改革的理论依据、实践模式和实现途径,为各地国有农场林权制度改革开展和政策完善提供参考。全面推进国有林权制度改革深化林业体制机制创新二、兵团国有林权改革的实践与评述（二）兵团国有林权改革试点的范围兵团国有林权改革试点的范围主要是团场统一经营管理的兼有用材经济功能的农田防护林、道路林、退耕还林、经济林、宜林荒地。对已界定的国家公益林、天保工程天然林、只有生态功能的农田防护林和有争议的林地、林木暂不列入改革试点范围。（三）兵团国有林权改革试点的主要做法1、明晰产权（1）家庭承包经营。在保持林地国有的前提下，进一步明晰林木所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制，将林地使用权和林木所有权落实到户，依法签订林地承包合同，进行林权登记发证。实行家庭承包经营是目前兵团农田防护林、垦区道路林、退耕还林和经济林明晰产权的主要形式。在宜林荒地承包经营上也有一定比例存在。（2）社会经济组织或大户转让承包。受水土开发条件限制，不宜实行职工普通家庭承包的垦区大型道路林、宜林荒山荒地，可对现有林地、中幼林木进行评估作价，通过公开招标、拍卖或者公开协商等方式，转让给社会经济组织或者大户承包，取得一定期限的林地使用权和林木所有权，本着先团场内部后社会外部的原则，落实经营主体，土地使用利费按合同一次性或者分期交付团场。（3）联户承包。受资金和人力限制，同时也有利于林地统一经营和管护，农田防护林也可采取职工联户的方式落实经营主体，利益共享、成本共担，是对家庭承包经营方式的有效补充。农四师66团14连、19连、22连出现2—6户职工以联户承包经营的方式营造道路林、农田防护林等，面积达50余亩。（4）承包期限。关于林地的承包期兵团没有统一的政策规定，各团场主要根据国家有关林地承包期的相关政策规定，并结合实际制定承包期限政策，因而不同团场之间、林地类型之间承包期限类型较多。农田防护林、道路林地承包期有50年、30年、20年、15年四种；退耕还林地承包期主要按照国家退耕还林政策规定和兵团退耕还林管理若干规定的要求，统一为30年；经济林地承包期有30年、50年两种；宜林荒山荒地承包期为30-50年。2、放活经营权（1）林地承包后，在保证生态功能前提下，允许合理利用林地资源发展林全面推进国有林权制度改革深化林业体制机制创新下经济，开展林下种植业、养殖业和开发森林旅游业等。（2）在不改变林地用途的前提下，鼓励经营主体按照市场规律，自主经营，自主销售，优化配置森林资源。商品经济林、用材林自主决定经营方向和经营模式。（3）按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权的有序流转。3、落实处置权（1）改进林木采伐管理办法，对国有林和林权落实到户的林木分别采取不同的采伐管理办法。在坚持森林采伐限额管理的前提下，改进和放宽对林权落实到户林木的采伐管理，优先满足采伐指标，限额内由师审批制改为团场备案制。达到成熟期的农田防护林，在保证及时更新的前提下，有计划有步骤地进行采伐。人工商品用材林和抚育间伐由经营者按市场、经营需要自主采伐。按自治区相关规定平原人工林木材运输不再办理木材运输证。（2）在不改变林地用途的前提下，林地承包经营者对其承包林地的使用权和林木的所有权可依法继承、抵押、担保、入股、转让，还可以将其作为合资或者合作造林的出资条件。4、保障收益权（1）依法保护林地承包经营者的的收益权，严禁在经营过程中乱收费、乱摊派或以其他方式变相加重职工负担。严格执行国家和自治区、兵团的各项林业税费优惠政策。（2）承包期内征占用林地的林木补偿费要全额补给林权所有者。（3）林权所有者承包的林地、林木纳入国家和兵团林业各类工程项目的，享受与国有林地、林木同等的补助政策。（四）兵团国有林权改革试点的成效1.1.1解放林业生产力，提高了职工造林育林护林的积极性通过林权制度改革，建立权、责、利相统一的林业经营机制，解放了林业生产力，职工真正成为了林地经营的主人，职工造林育林护林的积极性显著提高。2006-2007年，农四师71团公开竞价拍卖多处道路林、农田防护林地220.73亩，平均每亩每年上交土地使用利费高达528元，但仍然是“几十职工争一林，一地难求”的场面。2008年，农八师共有462户职工投资承包造林，造林面积全面推进国有林权制度改革深化林业体制机制创新达3933亩。2012年，在兵团组织和发放的1699份林权改革调查问卷中，支持或非常支持农牧团场近年来实施林权改革的职工和干部比例高达97.8%。1.1.2投资经营主体多元化，形成全社会参与生态建设的良好局面通过林权制度改革，打破了国有营造林“一统天下”的局面，团场职工和各类社会经济组织成为造林和经营的主体，形成投资主体多元化，促进了各类社会资本向林业建设的聚集，形成全社会都来关心和参与生态建设的良好局面。农四师63团自林权改革试点以来，573户职工累计投资1200余万元，植树造林2.15万亩。2008年，该团个体工商户范新军拍卖20.8亩道路林地30年的经营权，从基础价的800元竟拍到3.12万元才中标。2008年，石河子综合福利厂、广东凯金林业公司、新疆瀚海沙漠生态治理公司等数十家企业，纷纷到121团、142团、石河子总场、147团等团场投资造林，仅新疆宇游科技公司就投入800多万元，造林3900亩。1.1.3减轻了团场经营负担，促进了团场增效、职工增收通过林权制度改革，调动了全社会投资经营林业的积极性，随着改革面的逐步扩大，职工和各类经济组织的林业投入增长速度明显加快，森林资源数量和质量都得到快速增长，团场农业职工则通过承包经营林地，在前期1—5年进行林间套种有种植农作物、药材、畜牧牧草等收入；中期5-6年因采取密植方式有林木间伐销售收入；后期林木生长成熟后有采伐销售收入；并利用森林资源发展林下养殖业，增加了职工多种经营途径和经济收入，发展林下经济，形成长、中、短经济收益结合和团场职工经营收入多元化。1.1.4森林资源稳步增长，促进了林业可持续快速发展林权改革后，造林、育林、护林也成为职工群众的自觉行为，造林质量、林木成活率，森林资源增长、林木生长蓄积明显提高。家家成了护林队，人人都是护林员。有效防止了公管农田防护林因胁地而遭致死、挖断根沟、以及乱砍盗伐等现象，森林火灾发案率明显下降，生态得到有效保护，多年来团场公造公管普遍存在的“造林难、管护更难”的问题得到根本解决。据2009年兵团首次森林全面推进国有林权制度改革深化林业体制机制创新资源调查，团场职工个人和各类社会经济组织人工造林承包经营面积已达142.9万亩，占兵团人工林总面积的36.38%，提高兵团森林覆被率1.28个百分点。四、结论（1）实施国有林权制度改革，建立产权明晰，责权利统一，资源配置优化、林业综合效率提高和农民广泛参与的新型林业经营机制，可有效解放林业生产力，调动广大职工的积极性，促进各类社会资本向林业的聚集，林业投资经营主体多元化，形成全社会参与林业建设的良好局面。（2）实施国有林权制度改革，可有效减轻团场经营负担，促进团场增效、职工增收，双层经营主体利益实现路径一致，激励相容，是一项深受基层团场经营管理者和职工群众都欢迎的林业经营制度变革。（3）实施国有林权制度改革，可有效促进森林资源的稳步增长，提高造林质量、林木成活率、林木生长蓄积及森林覆被率，实现生态与经济、社会可持续协调发展。（4）兵团的国有林权改革与内地省区集体林权改革和国有林区林权改革试点情况差别较大，实施中不能生搬硬套，应结合当地实际，制定适合兵团自身特点和管理体制的改革方案和进程。（5）不同垦区团场水土气候条件、林种分布和比较效益不尽相同，垦区团场林权改革开展应因地制宜、分区施策，分类改革、稳步推进。克服急躁冒进和“一刀切”，正确处理好稳定和发展的关系。（6）切实保护国有林权改革职工经营主体的积极性，通过制定林权主体改革政策和完善配套改革办法，努力创造和体现公平公正的林地承包经营环境，兼顾公平和效率，确保团场职工的广泛参与，使大多数职工都能在林业经营制度改革中得到实惠和享受改革的成果。（7）兵团的林权改革没有现成的经验和模式可照搬，各地试点中必然会存在各种问题和困难。既不能漠视问题存在，放任自流，无所作为，影响改革效果和偏离改革方向，也不能因噎废食，半途而废，动摇改革的信心。应结合兵团实际及时纠正和规范存在的问题，确保林权改革的顺利实施。（8）高度重视林权制度综合配套改革，加强林木采伐管理、用水保障、林权流转、产权市场、金融和社会化服务等，促进林权制度改革的深入开展。全面推进国有林权制度改革深化林业体制机制创新