第11章审计机关组织模式规制俘获和审计效果

第十一章审计机关组织模式、规制俘获和审计效果【内容摘要】从审计权力纵向配置和横向配置视角出发，审计机关组织模式有两种，一是纵向集权/横向集中模式，二是纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制，以规制经济学基础，建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计“四权分离”模式。本文的分析表明，国家审计规制俘获有可能发生，纵向集权/横向集中模式下，审计主体被俘获的可能性较大，在纵向集权/横向分割模式下，审计主体被俘获的可能性降低。通过将审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权进行横向分割，具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果，通过这三个效果的发挥，发挥了审计规制俘获阻止的功能。湘潭市审计局推行审计权“四分离”组织模式实现了从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式的转换，从而大大降低了审计规制俘获，并提高了审计效果。【关键词】纵向集权，横向集中，横向分割，规制俘获，审计效果一、引言审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在。针对这些问题有不少的理论研究，提出了审计处理权进一步规范的具体措施和解决审计处理难的种种对策（孙富军，2001；庞明茂，2002；覃卫群，2003；宋常，胡家俊，陈宋生，2006；喻采平，2010；郑石桥，尹平，2010）。在理论研究的同时，一些地方审计机关探索从审计机关组织再造这个路径来解决审计难、处理难、落实审计决定难的问题。审计机关组织模式主要是纵向集权/横向集中模式，少数审计机关实行了纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制，以规制经济学理论基础，建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计“四权分离”模式。本文随后的内容安排如下：首先是制度背景，介绍我国审计机关现行的主要组织模式；其次是以规制俘获及其阻止的一般理论为基础，建立一个解释权力纵向集权/横向集中模式和纵向集权/横向分割模式下的审计效果之差别的理论架构；然后是湘潭市审计局的审计“四权分离”模式的案例分析；最后是结论和启示。二、制度背景：审计机关组织模式组织设计的本质是权力配置，包括纵向权力配置和横向权力配置（刘松博，胡威，2006；彭新武，2008）。一般来说，审计权力包括五种：立项权，取证权，审核权，处理权，结果公开权，处理执行权。立项权是指确定审计项目，即选择被审计单位的权力，取证权是编制审计方案和收集审计证据的权力，审核权是对审计方案和审计证据进行审核的权力，处理权是对审计发现的问题做出处理处罚决定的权力，结果公开权是对审计发现的问题及处理处罚决定是否对外公开的权力，处理执行权是执行审计处理处罚决定的权力。上述这些权力，在审计机关内部，需要在纵向和横向进行配置。从纵向来说，审计机关划分为审计机关领导班子和职能部门两个层级。所谓权力纵向配置，主要是指各种审计权力在审计机关领导班子和职能部门之间的分配，如果审计机关领导班子分配的权力较多，则是纵向集权，如果职能部门配置权力较多，则是纵向分权。从横向来说，主要表现为配置给职能部门的权力在各部门之间的配置。一般来说，职能部门可以分为四类：综合部门（或计划部门），业务部门，法规部门，执行部门。综合部门（或计划部门）负责综合业务，其中包括审计计划的汇总编制和下达，业务部门负责审计准备、审计实施和实施终结的主要工作，法规部门负责审核和审理，执行部门负责审计决定的执行。横向权力配置是指配置给全部职能部门的权力如何在各部门之间进行分配，如果审计权力主要分配在较少的几个部门，称为横向集中，如果分配在较多的部门，则称为横向分割。所以，将纵向权力配置和横向权力配置结合起来，从逻辑上来说，审计机关的组织模式有四种，如表1所示。从现实状况来说，审计机关基于审计风险控制的需要，一般实行纵向集权，所以，C和D两种模式在现实生活中较少，存在的审计组织有A和B两种类型。表1审计机关组织模式项目横向权力配置集权分权纵向权力配置集权A模式：集权/集中B模式：集权/分割分权C模式：分权/集中D模式：分权/分割下面，我们对A和B两种组织模式做进一步的分析。A模式是纵向集权和横向集中并存，这种模式是目前审计机关的主要组织模式。在这种模式下，分配给职能部门的权力，主要集中在业务部门，其他部门只起辅助作用。这种模式下，各种审计权力的配置情况如表2所示。这种模式的主要特点是审计权力横向配置时，主要偏向于业务部门，这个部门对审计项目立项有重要影响，基本独有取证权和执行权，没有专门的执行部门。B模式是纵向集权而横向分割，目前，有少数审计机关采用这种模式。这种模式下，分配给职能部门的审计权分割配置给了不同的职能部门，各种审计权力的配置情况如表3所示。在立项权中发挥主要作用的是综合或计划部门，而不是业务部门，同时，单独设置执行部门，将审计处理执行权从业务部门分离出来。比较A模式和B模式，共同点是纵向权力配置并无显著差异，都是实行纵向集权；差异点体现在横向权力配置，A模式的权力主要集中在业务部门，而B模式则是各职能部门权力分割，形成权力制衡。表2审计机关权力配置（纵向集权/横向集中模式）审计权力纵向配置审计权力横向配置立项权取证权审核权处理权结果公开权处理执行权审计机关领导班子决定重大事项指导重大事项的复核决定决定综合部门（或计划部门）审核汇总不参与不参与不参与执行不参与业务部门提出建议主要负责内部复核参与执行主要负责法规部门不参与主要负责参与不参与不参与执行部门未设置未设置未设置未设置未设置未设置说明业务部门的建议有着重要影响力，综合部门由于不了解审计取证过程基本上由业务部门完成。审核工作主要由法规部门完成。处理权主要集中在审计机关结果是否公开主要是审计机关领导班子决定。处理执行主要是由业务部门负责。审计对象，所以，主要是总汇。领导。表3审计机关权力配置（纵向集权/横向分割模式）审计权力纵向配置审计权力横向配置立项权取证权审核权处理权结果公开权处理执行权审计机关领导班子决定重大事项指导重大事项的复核决定决定综合部门（或计划部门）提出初步建议不参与不参与不参与执行不参与业务部门主要负责内部复核参与执行不参与法规部门不参与主要负责参与不参与不参与执行部门主要负责说明审计立项主要是计划部门提出建议，审计机关领导班子，业务部门作用较少，计划部门作用大。审计取证过程基本上由业务部门完成。审核工作主要由法规部门完成。处理权主要集中在审计机关领导。结果是否公开主要是审计机关领导班子决定。处理执行主要是由专门的执行部门负责。三、规制俘获阻止和审计效率关系：理论架构（一）规制俘获及其阻止的一般理论公共利益理论指出，当市场失灵时，政府规制会带来社会福利的提高，政府规制的本意是消除市场失灵，保护公共利益。后来，人们发现实际情况并不与公共利益理论的观点一致，有些规制的结果还与其相反。规制是有利于被规制的厂商，而不是有利于社会福利的提高或是纠正市场失灵。一些行业的规制机构慢慢变成了这些行业的代言人。尽管在开始时，政府规制者的初衷是为了公共利益而制定立法和政策，但是特定的利益集团一直从中努力影响规制，规制的过程因此受这些利益集团的阻挠，导致规制的最终结果与最初规制目的不一致（Stiglar，1971；Posner，1974)。随着研究的深入，人们发现，在一个相对民主的社会里，政府实行规制是综合了自身的政治效用和各种利益集团对规制的需要，有时会有利于厂商，有时也会有利于消费者，但是肯定是有利于政府自身的政治利益，并不一定能完全提高社会福利。政府规制的本意是保护公共利益，但由于规制机构本身存在的利益驱动或其他原因，他们完全有可能偏离最初的规制目的，这种现象称为规制失效。规制失效的原因，大致有两种解释。一种解释是，规制机构不能有效地控制被规制者的日常运行，而且规制的调节过程具有不可避免的时间滞后，这种解释称为规制效率论，即失效是因为规制机构的效率无法达到校正市场失灵的要求。在现代规制经济学中，另一种解释占据了主导地位，即规制俘获理论，这种理论认为，规制失效的原因是被规制者俘获了规制者（Banerjee,1997;于立宏，2009）。如何阻止规制俘获呢？新规制经济学派在规制俘获理论上的开创性研究就是利用委托代理理论的分析方法，从信息不对称入手，建立了在信息不对称情况下的各种激励机制，以保证俘获行为的阻止，并且从组织设计上进行制度改进，从而达到社会福利的改进（Laffont&Tirole，1991）。归纳起来，阻止规制俘获主要有以下几点方式：（1）解决信息不对称。新规制经济学学派指出，规制者和规制委托人(例如，国会、社会公众，被规制者不是规制委托人)之间的信息不对称是导致规制俘获现象发生的原因。减少这种信息不对称就可以减小规制俘获的概率（Holmstrom，1982)。（2）权力分割。Tirole（1994）认为，由于规制者相对于规制委托人具有信息优势，因此其自由裁量权是影响俘获范围的主要因素之一，从这一意义上说，要想规制有效，就必须将规制权限分配给不同的机构以减少每一规制机构的自由裁量权——即规制分离——来防止合谋与俘获的出现。Martimort（1996）指出，权力的分离确实可作为一种承诺机制以减少规制的风险，同时还将减少非善意行为的实施范围。规制委托人应该分割规制任务，分割规制者的权力，降低他们的裁量权，避免合谋的发生。Martimort（1999）指出，任务分离能使两个规制机构合谋的可能性减少。Laffont＆Martimort（1999）证明，规制中的权力分离可以作为一种承诺机制以防止规制俘获的威胁。规制权力分离的组织结构形式能够在一定程度上起到防止俘获的作用，而其深层次的机制是，当每一规制机构只掌握一种规制技术（信息）时，规制者的自由裁量权将受到限制，这就是规制权力分离理论的精髓（于立宏，2009）。（3）权力监督。Laffont＆Meleu(1997)和Laffont＆Martimort(1998)建议，可以指定其中一个规制机构只负责监督，而不需要执行其他任务，那么，执行其他任务的机构就很难从规制的产业中获得剩余租金。（二）国家审计规制及其俘获尹平（2005）指出，国家审计规制指国家审计利用审计手段实施的产业规制。审计规制与其他规制形式相比具有不容忽略的优越性，主要是：独立性，审计主体与旧体制有天然的时间隔断，审计主体充当规制者具有法律支持，国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性，审计规制节约交易成本，审计机关具有规制者再规制职责，审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。这里强调的是国家审计对产业的规制。事实上，规制作为具体的制度安排，是政府对经济行为的管理或制约，是在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预经济主体活动的行为，包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。从这个角度来理解规制，则国家审计机关对被审计单位的各类审计活动都可以界定为规制。国家审计规制俘获是否有可能发生呢？即被审计单位是否有可能俘获国家审计机关呢？我们分别从规制者和被规制者两个角度来分析。从规制者来说，作为现实的自然人，审计人员同样具备经济人的逐利特征，并会通过各种手段来满足其私利。在这种情况下，执法裁量权刚好充当了权钱交易的载体。审计人员或审计机关会权衡利弊，计算审计处理处罚对自己利弊得失的影响，如果审计处理处罚对审计人员或审计机关自己是弊大于利时，这种审计处理处罚就不具有纳什均衡的特性，审计俘获就会出现。有时候，审计人员或审计机关自身也可能会被俘获。例如，如果被审计单位能制约审计人员或审计机关的利益或对审计机关负责人的利益能施加重大影响。在这种情形下，审计机关如果发现了被审计单位的问题，可能会自动被俘。当然，这种被俘也会以某种方式让被审计单位知道。一般来说，审计被俘发生之后，审计人员或审计机关会表现为低效率，主要体现在如下三个方面：第一，显失公正。表现为违反比例原则，有些审计项目处理处罚畸轻或者畸重。对于同等情