渭河防洪工程建设与管理存在的问题及对策

渭河防洪工程建设与管理存在的问题及对策渭河是黄河第一大支流，横贯陕西省中部。渭河安澜、流域兴衰，不仅关系着陕西经济社会发展，而且对国家战略《关中—天水经济区发展规划》实施产生重要影响。当前国家着力推动西部大开发进程，水利部明确提出再掀新一轮中小河流治理高潮。在这种大背景下，反思渭河防洪工程建设与管理工作的得失非常必要，将有益于把渭河的事情办好，有利于渭河综合治理。一、渭河中下游防洪工程基本情况1954年洪水后,渭河两岸陆续修筑了标准各异的堤防工程，拉开了陕西省治理渭河的序幕。特别是从1997年开始，渭河中游治理、渭洛河下游治理、三门峡库区陕西返迁移民防洪保安等工程先后开工建设，加固了中下游一些堤防，新建、续建了大批河道工程，大大提高了渭河防洪工程的抗御洪水能力。2003年渭河发生了历史罕见的致灾性洪水，防洪工程受损严重，渭河下游灾害损失巨大。2004年中省投资4亿元，全力进行灾后重建，使受损工程抗洪能力迅速恢复。2005年渭河再次发生大洪水，临潼水文站最大洪峰流量5270m3/s、华县水文站最大洪峰流量4880m3/s，洪峰流量均超过2003年洪水，防洪工程发挥了至关重要的作用，确保渭河下游没有发生决口致灾。经过中省及沿渭各地市56年的治理，目前渭河陕西段共建成干流堤防长度590公里、控导坝垛4477座，临渭以下南山支流堤防124公里。干流堤防西安城区段按300年一遇洪水设防，宝鸡市区、咸阳市区段按100年一遇洪水设防，杨凌区、渭南市临渭区、华县和335米高程以上大荔段堤防按50年一遇洪水设防，西安市临潼、高陵堤防按20年一遇洪水设防，华阴市和335米以下大荔段堤防按5年一遇洪水设防，其余农防段设防标准为防御渭河“五四”型洪水。已成防洪工程在防洪保安澜、促进流域经济社会发展等方面发挥了巨大的作用。有专家对渭河下游防洪工程减灾效益进行了研究，1960年以来渭河下游防洪工程经济效益高达468亿元。二、工程建设与管理存在的问题（一）防洪工程整体性差，防洪问题突出黄河三门峡水库修建后，渭河就始终处于上游洪水不断侵袭、下游黄河洪水倒灌顶托、中间河床淤积抬高的不利境况之中，洪涝频发，灾害严重。据不完全统计，三门峡水库建库后，渭河下游干支流有18个年份出现决口，决口达74处之多。严重的洪涝灾害成为中省各级领导和沿渭各级政府的心腹之患。渭河防洪问题之所以突出，有历史原因，也有客观原因。一是干支流没有修建具有防洪减淤功能的控制性枢纽工程，应对大洪水手段不足，洪水来袭，全河上下只能严防死守。目前渭河中下游干支流有22座大中型水库，防洪库容仅有1.11亿立方米，调水调沙能力十分有限。因此，下游防洪压力巨大，严重的淤积始终得不到有效遏制。自建库初至2009年汛后，渭河下游淤积已达12.69亿立方米。二是堤防工程建设达不到设防标准。渭河中下游堤防是在群众集资投劳或国家补助加群众会战修建的低标准生产堤的基础上修建的，受当初施工手段落后等条件限制，质量控制措施不足，堤防隐患严重。1997年以后中省加大对渭河的投资，对大部分堤防工程实施了加高培厚的加固措施，但由于采取堤防临水侧加培的形式，历史遗留的堤身内部和堤基隐患并未消除，堤防工程实际防御能力普遍达不到设防标准。2001～2002年黄委基本建设工程质量检测中心对渭南以下113.52公里干流堤段的隐患探测结果显示：老堤防普遍存在夹沙层及松散夹层等隐患，隐患发育段长43.6公里，占检测堤段的38%；干密度满足要求的堤段15公里，仅占检测堤段的13.2%。三是重点河段河道工程布设密度不足、根基浅。黄河小北干流陕西境内现有整治工程长度近70公里，占黄河小北干流长132.5公里的53%，河势仍没有得到有效控制，中省仍在被迫修建控导工程或延长一些老工程，以达到以坝护弯、以弯导流、控制河势的目的。渭河下游现有河道整治工程长135公里，其中右岸长78公里，左岸长57公里，分别占下游河长208公里的37.5%和27.4%。可以看到，与黄河小北干流河道工程布设密度相比，渭河的重点河段——渭河下游左右岸河道工程布设密度小，难以调控河势。此外，渭河冲刷最大深度达滩下18米左右，由于投资限制，修建河道工程最大抛石深度为滩下14米左右，工程根基浅，极易出险。（二）基本建设投入强度不够，规划实施滞后为了根本解决渭河的防洪问题，2005年12月，国务院批复了《渭河流域重点治理规划》，计划用10年的时间，安排20.9亿元对渭河防洪工程进行加强加固，提高其防洪标准。为加快渭河防洪工程建设步伐，陕西省按照规划批复要求的项目立项审批程序，于2009年就基本完成了规划中的渭河中游治理工程、渭洛河下游近期防洪工程和三门峡库区陕西返迁移民防洪保安近期工程三大项目审批前的立项准备工作，但由于多种原因，国家发改委至今没有审批立项，项目不能纳入国家计划大盘子，只能根据国家每年的资金情况给予适当安排，工程实施受到了严重制约。据统计，从《渭河流域重点治理规划》批复以来，国家每年下达给渭河防洪治理的资金年平均只有0.66亿元，加上计划落实伴有大量地方配套资金，与规划要求年平均安排2.09亿元资金的差距非常大，造成规划实施进程滞后，治理效果很难达到预期目标。（三）工程维修养护经费投入不足，抗洪能力得不到保证由于长期以来重建轻管的思想一直未得到有效扭转，制约了工程日常维修养护等管理工作的正常开展。一是渭河防洪工程建设时很少考虑工程运行管理与维护设施和相关费用，个别工程设计和预算即便有所考虑，由于受工程投资限制，运行管理与维护设施及相关费用在设计审批时往往被砍掉，形成了工程建成就失管的现象。二是渭河中游防洪工程维修养护经费一直未落实,沿渭各地政府每年从财政中挤出有限的资金用于工程维修养护，但是对于点多、线长、面广的防洪工程而言，只能算是杯水车薪，形成工程面貌差、部分工程不完整的不利局面。三是渭河下游除高陵以下干流防洪工程的维修养护经费由中央财政落实外，陕西省目前已落实了渭河下游咸阳、西安干流及耿镇桥以下部分支流防洪工程的维修养护经费，但时多时少，投入极不稳定。2008年、2009年陕西省财政落实的费用仅占全部工程足量维护经费的23%左右。四是投资渠道和投入资金不稳定，带来工程维修养护标准多样化，造成渭河防洪工程维修养护水平参差不齐。由于以上原因，渭河中下游防洪工程现有抗洪能力难以保证，很难满足严峻的防洪形势的需要。（四）河道管理条块分割，不利于渭河综合治理渭河管理目前呈现条块分割管理的格局。渭南以下干流由省级专管；渭河下游上段及二华南山支流河道实行省级专管统一规划和业务指导下的市县分区管理；中游河道主要由市县分区管理。由于各市区、单位或部门职责不同、工作目标不同、利益趋向不同，在防洪工程建设和管理过程中，形成了工程建设标准有差异，工程质量标准不统一，堤防建设或堤防加固接茬多，市县区的管理投入有差别，管理的标准不相同等诸多问题。这些问题不利于有限资金的优化利用，不利于防洪体系统一布局，将影响渭河综合治理规划的实施。三、解决问题的对策《关中—天水经济区发展规划》经国家批准后，渭河的重要战略地位更加凸显，对防洪工作提出了“渭河健康、环境改善、安澜惠民、持续发展”的新要求。解决渭河问题需要一个漫长过程，需要上马东庄水库、建设引汉济渭工程、优化三门峡水库运用方式等多种措施并举。在东庄水库、引汉济渭等工程前期工作任务重、建设周期长，进一步优化三门峡水库运用方式还有争议等现实条件下，急需在短期内采取措施确保渭河安澜。（一）优先实施《渭河流域重点治理规划》防洪减淤项目中三大工程，提高全河工程抗洪能力渭河是陕西防汛重点区域之一，渭河防洪的主要问题是工程抗洪能力整体较差。在“上拦、下排”等措施到位前，加大“中固”措施的建设力度是非常现实和紧迫的选择。《渭河流域重点治理规划》中渭洛河治理、移民防洪保安、渭河中游治理三大工程的前期工作已经基本完成。我省应当加大与水利部、发改委的沟通联系力度，加强项目攻坚，促成项目尽快立项，优先实施，迅速弥补工程建设历史欠账。应尽快在中游新修干流堤防24公里，加固干流堤防158公里,新修护基坝1184座，新建、加固支流河口堤防19公里。下游加培、加固干流堤防155公里，续建、加固河道整治工程21处，坝垛108座，新建、加固支流堤防36公里。通过大规模、高强度实施这些工程，迅速提高渭河防洪工程整体抗洪能力。同时，作为纯公益性工程建设，国家应切实加大投资力度，取消或减少配套资金，特别是对受历史影响巨大的渭河下游而言，其防洪工程建设资金国家应全额投入。（二）积极推进淤背固堤工程建设，增强下游工程抗洪能力淤背固堤能有效加大堤身稳定性，保持堤身土壤含水量，消除堤防裂缝等隐患，同时可将“悬河”变成相对地下河，确保堤防在设防标准下不决口，是得到认同的多泥沙河流治理措施。黄委把引洪放淤作为减缓河道淤积、减缓“悬河”发展的一项重大战略措施，并在黄河河南河段、山东河段取得了成功经验。1970年至2008年，黄河下游已累计完成放淤固堤土方7.85亿立方米，加固黄河大堤790公里。渭河下游同黄河下游一样“悬河”问题突出，是黄河的缩影，治黄经验值得借鉴。2002年渭河华县南解2公里堤段实施了淤背固堤工程。“03.8”洪水期间，该堤段经历了长达50多天高水位洪水冲击，没有发生任何险情。因此，渭河下游堤防应大力实施淤背固堤工程，在短期内完成144公里堤段的淤背，减缓“悬河”发展速度，提高堤身稳定性，消除裂缝等隐患，增强下游堤防抗御洪水能力。（三）全面开展工程维修养护，保持防洪工程抗洪能力工程维修养护是保持工程抗洪能力和保证工程健康运行的必需手段。近年来，经济社会发展对防洪工程提出了“防洪保障线、抢险交通线、生态景观线”等要求，渭河防洪工程管理工作必须调整传统管理观念，顺应时代发展潮流。渭河是一条对促进经济社会发展有深刻影响的河流，防洪工程维修养护资金应足额纳入中省财政预算。通过建立健全投入机制，每年投入3825万元，以解决渭河中游及下游除高陵以下干流外的防洪工程维修养护经费，统一标准，常态化开展防洪工程维修养护，保证工程完整，及时修复工程小型水毁，合理提高工程面貌，适度建设生态景观工程，保持渭河防洪工程整体抗洪能力的有效发挥。应利用五到十年时间，全面恢复渭河中游防洪工程完整，促使中游工程面貌发生质的提升；在渭河下游建设120公里省级示范标准化堤防、31处河道示范工程，使渭河防洪工程：线条顺直分明、堤顶路面硬化、堤坡草皮覆盖、坝坡整洁、防浪林行道林四季有绿。（四）切实加强河道管理，推进渭河统一管理渭河是一条跨省、跨市、跨县的河流，已经成为宝鸡、杨凌、咸阳、西安、渭南五市区的城中河，防洪一旦出现问题将关系到陕西省社会稳定大局，因此实施统一管理十分必要和迫切。渭河统一管理有利于《渭河流域重点治理规划》顺利实施，有利于促进流域经济社会又好又快发展。渭河统一管理涉及方方面面，当前应重点做两方面工作，一是应积极开展渭河流域立法调研，在立法机构的指导下，按照“事权划分明晰、区域服从流域，行业服从流域、专业服从综合”的原则，研究、制定渭河流域综合性法规或渭河管理条例，从而促进渭河水效能的充分发挥和水生态环境的有效保护，造福流域人民群众。二是进一步落实渭河流域管理机构职能，由渭河流域管理局统一管理和实施渭河中下游防洪工程规划编制、防洪工程建设及维修养护等工作，确保渭河防洪建设统筹左右岸、兼顾上下游、有步骤、有计划、高标准、高质量实施，确保渭河防洪工程维修养护工作全面有效开展。治理渭河是全省人民的热切期盼，是各级政府义不容辞的责任，是渭河管理机构的神圣义务。尽管目前渭河防洪工程建设与管理还存在一些问题，建设与管理任务异常繁重，我们坚信有党中央国务院的亲切关怀，国家部委的大力支持，省委省政府和相关厅局的正确领导，沿渭各级政府的全力配合，专家学者和广大群众的积极呼吁，治渭人的不懈努力，渭河的明天一定会安澜惠民。