第1章行政公文

第1章行政公文学习建议明确公文写作的作用和重要意义，培养学习公文写作的自觉性。重点掌握行政公文的概念、特点、作用和行政公文的行文规则；各类行政公文的主要用途；命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要的一般写法。对某些使用频率较高的、运用范围较广的文种，如决定、通知、通报、报告、请示、会议纪要等，必须做到能写会用。行政公文有严格的文种要求和格式规定，与行政公文有关的政策法规也有必要了解和把握，如《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号）、中华人民共和国国家标准（GB/T9704-1999）《国家行政机关公文格式》等。1.1概述1.1.1行政公文的概念行政公文，是公务文书的简称，是人类在治理社会、管理国家的公务实践中使用的具有法定权威和规范格式的应用文。我国的行政公文是指党政机关，与其他社会组织在公务活动中，按照特定的规范体式，经过一定的处理程序形成和使用的具有法定效用的书面文字材料，是传达贯彻党和国家政策、方针，发布行政法规和规章，施行行政措施，指示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。在国家机关系统称为公文，党的系统叫文书、文件。就使用的范围可分为专用公文和通用公文。专用公文是由具有专门职能的机关制发的具有特定内容和格式的公文。如外交领域使用的国书、备忘录、条约等，司法机关使用的起诉书、调解书等。通用公文通行各机关、团体、企事业单位，如指示、决定、通知、请示、报告等。本章所要讲的，主要是指通用公文。1.1.2行政公文的的历史沿革在我国，行政公文的产生、使用由来已久。殷周甲骨文就记录国家的重大活动，如打仗、赏赐、惩戒等，传达奴隶主的命令。这些刻在甲骨等材料上的文字是我国最早的政务文书。先秦典籍中已有部分公文的雏形，《尚书》中的《康诰》、《大诰》、《汤诰》和《誓》，就具有行政公文的性质，并具备行政公文的某些特征。《尚书》中的诰、命、誓一类的文字材料，就是当时的君主用于赏赐、任命、告诫臣下或出师征战，誓先军旅的公文。秦汉到明清，随着封建君主制度的建立与巩固，我国的行政公文的体式、制作及行文规范，已经形成了一个完备的体系。民国时期及国民党统治时期，行政公文的种类逐渐趋于固定，部分行政公文开始规范，并改变了文言文的状况，代之以白话文。新中国成立以后，中央人民政府政务院于1951年正式颁布了《公文处理暂行办法》，其中规定了七类公文。1981年，国务院办公厅又发布了一个《国家行政机关公文处理暂行办法》，其中规定了九类十五种公文。1987年2月，国务院办公厅再次发布《国家行政机关公文处理办法》，最后确定了十类十五种公文。同时，在这个“处理办法”中，对公文的格式也作出了具体的规定，从而使我国现代行政公文走上了一条规范化发展道路。1993年11月21日，国务院办公厅又发出通知，对该“处理办法”作出进一步修订，改十类十五种公文为十二类十三种公文。2000年8月24日国务院以（国发[2000]23号）文件颁布了新的《国家行政机关公文处理办法》，仍然为13种行政公文。1.1.3行政公文的功用行政公文是政府机关、社会团体或企事业单位处理各种政策性事务形成的文件，是社会公共生活中的重要组成部分，因此，具有广泛的作用。（1）颁布法规，传达指示为了使国家机器正常运转，为了维护社会生活的正常秩序，国家各级机关经常需要颁布法律、法令及规定，如颁布《中华人民共和国妇女权益保障法》而制作的《中华人民共和国主席令》，为颁布《北京市人民政府关于外商投资开发经营房地产的若干规定》而制发的《北京市人民政府令》等，这类法规一经发布，便具有法律效力，必须遵照执行，不得违反。还有一些行政公文的内容本身就是对有关事项作出带有约束作用的规定，如《全国人民代表大会常务委员会关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》、《国务院关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的指示》等，都是就某一事项作出规定的行政公文，这些规定一经发布，也要求人们必须遵守。在国家行政系统中，上级机关有权力和责任对下级机关的工作提出指导性的意见，如《最高人民法院关于进一步加强开庭审判活动安全保卫工作的通知》等，就是上级机关对下级机关提出指导性意见的行政公文，所以上级机关对下级机关的指导作用，通常就是通过行政公文的下达而实现的。（2）反映情况，请示工作在国家机关的工作中，下级经常会有一些问题、情况或意见、要求，需要上级机关了解，或给予具体的批示；上级机关根据实际情况制订正确的方针，作出合理的工作部署，也经常需要了解下级机关的情况。因此，情况的反映，工作的请示，通常要借助于行政公文。如在十届全国人民代表大会第五次会议的《最高人民检察院工作报告》等，就是专门用来反映情况、报告工作的行政公文；国家经贸委、财政部、劳动保障部、人民银行《关于中央所属有色金属企事业单位下放地方管理后有关企业关闭破产债转股问题的请示》（国经贸企改〔2001〕456号）等，就是专门用来请示工作的行政公文。此外，函、会议纪要等有时也能起到向有关机关通报情况、传递信息的作用，如《国家林业局关于适用森林法第三十九条第二款有关规定的复函》（林函策字〔2004〕54号）便是如此。（3）联系工作，商洽公务有些公务需要几个部门或跨地区跨部门协同处理，在一些机关之间联系商洽工作，或通知事项，上级机关向下级机关、或同级机关及不相隶属机关之间，询问情况，征求意见，沟通情况，协调工作，也要制发行政公文。如《国务院关于东北地区振兴规划的批复（国函（2007）76号）》、《最高人民法院、最高人民检查院关于修改盗窃犯罪数额标准的通知》等，就是起着联系工作，商洽公务作用的公文。（4）宣传教育，贯彻政策党和国家的方针、政策，只有被广大群众所了解、所领会，才能被贯彻、落实到各项工作中去，才能对国家的政治生活、经济生活及文化生活产生重要影响。许多行政公文的制发与传达，都是为了阐明方针、政策，讲清指导思想和原则，起到指导工作和宣传教育的作用。如《中华人民共和国集会游行示威法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》等公文发布之后，就起到了统一全国人民的思想认识和宣传教育群众的作用。此外，一些政策性文件和反映政治内容、奖惩内容的文件的宣传教育作用就更为直接了，如《中国共产党中央纪律检查委员会关于严肃党纪、杜绝“关系户”不正之风的通告》，其内容直接讲明党的政策、教育的对象和内容，同时对广大干部群众也有教育意义。（5）公务依据，文字凭证行政公文是有关公务活动开展的依据，也是公务活动的真实记录和文字凭证。这是由行政公文法定的权威性所决定的。各种公文都反映了制发机关的意图，都具有法定的效力，受文机关则以此作为处理工作、解决问题的依据。公文不仅仅传达了发文机关的意图，同时也是证实这一意图的最好凭证。如以公文形式对某人职务的任免，对某人的表彰、奖励或处分，公文作为依据和凭证，谁也不能违反或否认。如《全国人大常委会关于修改治安管理处罚条例的决定》，正是修改治安管理条例的真实记录和文字凭证。（6）交流信息，传播情报公文还有一个重要的作用是交流信息。下行文中的公告、通告、公报、通知、通报，上行文中的报告、请示，还有作为平行文的函，都有交流信息的基本功能。交流信息，一方面是上情下达，一方面是下情上达；另一方面是友邻单位互通情报。有了公文作为信息流通的渠道，上下级机关都有可能做到耳聪目明，不至于闭目塞听。上述行政公文的各种功用，不是孤立的，而是相互联系、密不可分的。同一公文，可能同时具有几方面的功用，但不一定能拥有全部功用；对某一方面的功用而言，也不一定体现在所有的公文种类之中，但是多功用的公文最为常见，适用及影响的范围也较为广泛。1.1.4行政公文的特征行政公文是特殊规范化的文体，具有其它文体所没有的权威性，有法定的制作权限和确定的读者，有特定的行文格式，并有行文规则和办理办法。其特征主要有以下几方面。（1）政治性行政公文是用来传达、贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，处理机关行政公务的有行文方向的正式文书，其内容同党和国家的政治、政策密切相关，有些公文可以直接代表党和国家的政治立场和政治原则。因此，它有着鲜明的政治性，从政治、政策上代表和维护广大人民的根本利益，为巩固和发展社会主义事业，坚持社会主义发展方向起到领导和指导作用。（2）法定性行政公文是由党政机关、人民团体和其他社会组织，经过一定的处理程序形成的，为了特定的目的而制作颁布的，它代表党和国家以及其他社会组织管理机关的意志需要相关组织或个人遵照执行。因此，行政公文具有法律效力，有的公文具有强制执行或处理事务的约束力，即具有法定的权威性。这一特征具体体现在以下两方面：①由法定作者制发。公文的法定作者，指依法成立并能以自己名义行使职权和承担义务的国家机构与其他社会组织（以下统称为机关），公文必须以这些机关的名义或其法定代表人的名义制发。发文机关必须依照法定权限和职能制发公文，不能越权行文、违法违章行文。②法定的现实执行效用。执行效用指信息对有关方面行为的强制性影响。公文直接形成于内容所针对的现实公务活动中，对受文者及其他有关方面的行为将产生法律法规所规定的不同程度的强制性影响，如在规定的时间、空间范围和机构、人员范围内，强制执行内容，强制阅读、办理，强制复文等。（3）实用性行政公文的内容所针对的是现实公务活动，目的是为了解决实际工作中问题，推动工作的顺利进行。因此，每一份公文，都具有特定的效用。公文的针对性越强，内容越明确、具体，就越能受到受文机关的重视，它特定的实用性，即社会效果也就更加明显。（4）实效性由于行政公文是公务活动中解决实际问题的重要依据和手段，这就决定公文应该迅速制发，以提高机关工作的办事效率；同时，有些行政公文是为了解决特定时限内的现实问题而制发的，具有很强的实效性。在一定的时间限制内，或某项工作完成期间内，该公文才有效用，过了这个期限，公文的使命也就随之完成。（5）规范性为了维护公文的权威性、准确性与有效性，方便公文的写作与处理，国家有关机构以法规、标准等形式，对公文的名称、体式，包括公文的文种名称、结构、格式以及制发程序等进行了统一规范，公文制发者必须认真遵循这些规范。我国公文一律按照2000年8月24日国务院以（国发[2000]23号）文件颁布新的《国家行政机关公文处理办法》写作和办理。为了便于行政公文的处理和管理，随着公文处理的标准化、现代化，公文的体式有更进一步的严格规范和统一的必要。1.1.5行政公文的分类（1）通用公文与专用公文。根据形成和作用的公务活动领域（即通常所说的按公文形成和使用范围）分成：①通用公文是各类各级机关、团体、企事业单位都使用的文件，如请示、报告、函等；②专用公文是在一定专业机关、部门和业务范围内专门使用的文件，如外交文件、司法文件、会议文件、军事文件等。本章所讲为通用公文。（2）对外公开文件、限国内公开文件、内部使用文件、秘密文件、机密文件、绝密文件。这是根据公文内容所涉及的国家秘密程度划分的。对外公开文件，内容不涉及国家秘密，可以直接对国内外公开发布；限国内公开文件，内容虽不涉及国家秘密，但其内容不宜或不必向国外公布；内部使用文件，内容不涉及国家秘密，但不宜对社会公开，只限在本系统或本机关内部使用；秘密文件，其内容含有一般的国家秘密，泄露会使国家安全、利益遭受损害；机密文件，是指含有重要的国家秘密，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害；绝密文件，是指内容含最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全、利益遭受特别严重的损害。（3）上行文、平行文、下行文。这是公文制发机关根据行文方向而划分的。上行文，指向有隶属关系的上级领导、指导机关报送的公文；平行文，是指向同一组织系统的同级机关或非同一组织系统的任何机关发送的公文；下行文，向所属被领导、指导的下级机关发送的公文。（4）规范性文件、领导指导性文件、公布性文件、陈述呈请性文件、商洽性文件、证明性文件。这是根据公文的性质和作用所划分的。规范性文件指强制性推行的，用以规定行为规范的法规、规章等；领导指导性文件是指领导