省委书记的调查报告

贫困不应属于母亲！——关于青海贫困山区农牧民异地搬迁的调查与思考调查人：强卫（中共青海省委书记、省人大常委会主任）《光明日报》（2011年11月29日15版）2010年4月2日，强卫在青海东部干旱山区检查指导产业扶贫全膜覆盖马铃薯栽培项目。青海地大物博、资源富集、山川壮美、民族文化多姿多彩，是一片大美的土地；具有生态上、资源上和稳定上的重要战略地位，是祖国一个十分可爱的地方；集中了西部地区、民族地区、高原地区、欠发达地区所有特点和困难，是一个特色鲜明，特点突出，特征显著的地方。青海很美丽、很重要、很富有，但也很贫困。为消除绝对贫困，我们正努力探索实践具有青海特色的扶贫开发路子，全面推进富裕文明和谐新青海建设。调查研究是谋事之基、成事之道，只有深入基层、深入群众、深入实际，工作决策才有底气，群众工作才有实效。2007年3月，我到青海工作以来，走遍全省46个县（市、区、行委），对企业、农村、社区进行了深入的调研。在72万平方公里的广袤土地上一路走、一路看、一路思，收获巨大、感触很多，特别是看到还有不少山区群众生活贫困，我倍感责任重大。这些年，为改善贫困山区的面貌，我们做了大量工作。今年，我们又专门把青海贫困山区农牧民异地搬迁问题列为全省五个重大调研课题之一，进行专题研究，全力推动解决。准确把脉大美青海的“富”与“贫”青海被誉为“众山之宗、千湖之地、江河之源”，全省平均海拔3000米以上，中华民族的母亲河——黄河、长江以及澜沧江、黑河皆发源于此。青海在全国乃至世界上都具有无与伦比的生态地位，是事关中华民族伟大复兴和全球生态安全的重要生态屏障。青海很富有，犹如一个资源宝库，矿产资源潜在价值达17万亿元以上，是我国战略性矿产资源重要的接替区之一。世世代代生活在这里的各族群众为保护三江清流，牺牲了矿产开发，牺牲了工业加工，牺牲了发展速度，牺牲了生产总值。但他们无怨无悔，就像母亲一样，用自己的乳汁哺育子女，最后只剩下干瘪的乳房，展现了一种博大的母亲情怀。2007年夏天，我来到东部山区乐都县马家岭村调研，看到生活在海拔3000多米的脑山上的农户家里还在用桶、盆接屋檐流下的雨水饮用时，十分揪心；后来听到上世纪90年代，那里还有一些村民靠卖血生活时，更是痛心；当我到三江源地区的农牧区，看到还有不少农牧民生活在贫困线以下，心里更是不安。据统计，2010年底，全省贫困人口还有138.36万人，占到总人口的24.58%，贫困村人均纯收入仅为1510元。我强烈地感受到：青海人民用母亲的情怀守护着母亲河，在贫困中默默地坚守与奉献，毅然承担了保护这方净土的重担，但贫困不应属于母亲！青海扶贫工作面对的现实是，贫困人口多、贫困面大、贫困程度深、扶贫难度大，贫困的地域性、民族性特征十分明显。特殊的高原环境、恶劣的自然条件、频发的自然灾害、滞后的基础设施等等，严重制约了经济发展和农牧民收入提高。长期以来，全省上下一直致力于发展生产、治穷致富的工作，1986年开始进行有计划、有组织、大规模的扶贫开发，上世纪90年代又深入实施“八七扶贫攻坚”计划，进入新世纪后又加大实施青南牧区温饱工程、东部干旱山区综合治理工程和异地扶贫开发三大工程，扶贫工作积极推进，取得了扎实成效。在深化扶贫和深入调研的基础上，我们得出了共识：青海的贫困集中在山区，解决这些地方群众的贫困才是推进全省扶贫工作的关键。像浅山、脑山地区，缺乏农牧业发展的基本资源，特别是缺水，基本靠天吃饭，往往是十年九旱，个别地方甚至年年干旱。人们常说：“山区穷在水上、苦在水上、希望也在水上！”过去一个时期，我们在山区实施了人畜饮水、雨水集流等基础设施建设项目，由于贫困山乡点多线长，基础设施建设维护的投入大、成本高，效果并不明显。事实证明，这些措施并不能很好地解决山区群众的贫困问题。在不断地实践探索中，我们深刻认识到，贫困山区之所以贫困，根本原因在于这里不适宜群众生产生活。一方面，自然条件较差，特别是环境、资源因素往往直接导致贫困现象的产生，而这些是非人为可以改变的。许多地方生存环境恶劣、自然灾害频发、交通十分不便，缺乏水、光、热以及良好的生态条件等农牧业发展的基本资源，根本不适于现代农牧业的发展。另一方面，农业基础设施差，种养殖效益低，土地等生产要素不足，群众多数年景连口粮都难以自给，经济发展的动力和后劲极为不足。继续用过去的老办法原地扶贫是行不通的。通过对省情的深化认识，对实践的思考总结，我们形成了新的认识：这就是跳出山区、走出山门来解决贫困山区群众的脱贫致富问题，也就是异地搬迁的扶贫新路子。异地搬迁，是将居住在不宜居住地方的贫困群众，从恶劣环境中搬出，安置在自然和基础设施条件较好的地方，通过改变生产居住环境来加快贫困群众脱贫致富的步伐。这样做，不仅有利于把贫困群众从差的生产生活环境转移到好的生产生活环境，而且可以更好地集中集聚各类发展要素，进而提高各类要素的使用效率和生产效益，强化农牧民的综合生产能力，激发贫困群众脱贫致富的积极性和主动性，实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变。总之，大力推进异地搬迁是解决山区贫困群众脱贫致富的关键，完全符合青海实际。紧紧抓住异地搬迁这个“牛鼻子”原来的乐都县马家岭村不通水、电、路，十年九旱，广种薄收，十分贫困，2007年人均年收入不足1000元。2008年，政府开始组织实施异地搬迁。搬迁后，党支部、村委会积极拓宽群众致富步伐，组织劳动力外出打工、种植温棚蔬菜、引进食用菌种建设生产基地等，2010年人均收入已经达到4000多元。如今，新马家岭村到处呈现蓬勃的生机与活力，群众对现在的生活十分满意，对异地搬迁决策赞不绝口，并发自内心地说：“感谢党，感谢政府！”新马家岭村的变化说明，异地搬迁能够有效解决山区农牧民的贫困问题，让群众看到了希望。为了让更多贫困山区旧貌换新颜，青海各级党委、政府从落实科学发展观和推进青海跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展的战略高度出发，全面贯彻《中国农村扶贫纲要（2001—2010年）》，深入调研，调整思路，强化措施，创新模式，以增进贫困群众收入为目标，以产业结构调整为主线，以整村推进为平台，以发展集中连片特色优势产业为依托，坚持政府引导和群众自愿相结合，加快推进贫困山区异地搬迁工作，奋力开创了一条具有青海特色的产业扶贫之路。“十一五”以来，省委、省政府集中人力财力，按照“搬得出、稳得住、有产业、能致富”的原则，对缺乏基本生存条件的山区农牧民实施了异地搬迁。“十一五”期间，全省共投资2.2亿元，实施异地扶贫项目135个，实施异地搬迁227个村，安置贫困群众1.09万户、5.07万人。为推动异地搬迁，我们采取了一些有力措施：——解放思想、创新思路。推动异地搬迁扶贫实现“六个转变”和“六个结合”。“六个转变”，即，实现由过去的国家和省定扶贫开发工作重点县向全省低收入人口全部实行扶贫开发政策转变；由以解决温饱为主向增加收入、脱贫致富转变；由单纯依靠扶贫开发部门向各部门和全社会齐抓共管转变；由扶贫开发专项资金向整合各类资金集中扶持贫困地区基础设施和产业发展转变；由单村独户、分散单一实施扶贫开发项目向统筹规划、连片开发、集中规模、综合治理、整村推进转变；由救助式扶贫向开发式扶贫转变。“六个结合”，即，坚持异地搬迁与各地制定实施中长期国民经济和社会发展规划相结合；与各地调整和优化产业结构相结合；与各地优势资源开发相结合；与贫困地区生态保护和建设相结合；与贫困地区新农村和小城镇建设及农牧民定居工程相结合；与土地草场流转、发展集约化经济和发展生态畜牧业相结合。——优化要素、整村推进。异地搬迁工作涉及到方方面面，是一项复杂的系统工程。坚持以整村推进项目为平台，整合产业化扶贫、社会力量扶贫以及连片开发综合扶贫试点等项目、资金、土地、人才、技术、信息和管理各方面要素，加大投入力度，优化资源配置，建设产业基地，推进贫困山区资源优势转化为经济优势。湟源县东峡乡峨头山、山岔、炭窑三个村，日月乡池汗素村，巴燕乡居士浪村，和平乡泉尔湾村共有贫困群众300户，都是极度贫困。2010年，湟源县整合行业部门资金4000余万元，按照土地集中经营、群众集中居住、产业集中发展的思路，在县城附近修建了丹噶尔新村，将贫困群众由高山深谷搬迁到县城，彻底改善了他们的生存环境。——发展产业、转变方式。始终坚持搬迁与产业发展密切结合，综合考虑经济、社会、生态三方面效益，集中力量主攻发展高原特色农业、特色生态畜牧业及特色旅游业等等，着力打造区域化、特色化、专业化、规模化、集约化、高效化的产业基地，带动相关产业和区域经济协调发展。为此，着力实现“三个”转变：扶贫开发资金由“撒芝麻盐”向配套集中使用、培育发展特色产业转变；生产经营由零星分散、各自为战向集中连片、规模开发转变；发展方式由粗放经营向集约化经营转变。2010年，黄南藏族自治州同仁县4个乡镇的15个贫困村实施整村推进，建立黄果基地，引进黄果饮品加工企业，实行“公司+合作社+基地”的产业化运作模式，项目建成后，项目户年均增收达5000元以上。——强化领导、创新机制。按照“渠道不乱，用途不变，统筹安排，配套建设，各负其责，各记其功”的原则，探索完善了“省负总责、地区统揽、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的管理体制。以山区农牧民异地搬迁模式为重点，着重采取整村整社搬迁和分散自主搬迁两种方式，形成了村企共建、扶贫联社、互助基金等并存的特色扶贫模式。同时，积极争取国家以及辽宁等兄弟省市援助帮扶，形成了“大扶贫”的生动格局。实践证明，异地搬迁有效改善了山区贫困群众的生产生活水平，促进了贫困地区经济、社会、生态的可持续发展，对加强民族团结、维护社会稳定、推进“四个发展”、建设新青海都产生了积极影响。——经济效益明显。传统农牧业开始向现代设施农牧业转变，农牧民增收渠道不断拓宽。实施异地搬迁项目的村，有95.2%的农户家庭每年增收25％—30%。同时，富余劳动力迅速从第一产业向第二、第三产业转移，农牧民的收入结构也发生了较大变化。——生态效益明显。在搬迁区，迁出地的人口和土地压力大为减轻，促进了生态恢复和改善。在项目区，通过实现人口资源与土地资源的合理配置，加快退耕还林还草等生态建设，改善了项目区的小气候，促进了人与自然和谐发展。——社会效益明显。异地搬迁使原来基础设施薄弱和脏乱差的村社生产生活环境得到极大改善；农牧民群众逐步改变了“等、靠、要”的思想，市场经济意识不断提高，这对缩小城乡贫富差距、促进城乡一体化起到了积极作用。——政治效益明显。异地搬迁扶贫充分体现了党和政府对贫困群众的关怀，是一项惠民工程、民心工程和德政工程，促进了民族团结和社会和谐，融洽了党群干群关系，提升了党和政府在群众中的威望，强化了党的执政基础。坚定迈出消除贫困的新步伐实践证明，异地搬迁是解决青海山区贫困问题行之有效的举措。党的十七大强调，要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，到2020年基本消除绝对贫困，这对我们搞好“十二五”扶贫工作提出了新的更高要求。“十一五”以来，我们加大投入，推进异地搬迁，有效地解决了部分山区贫困群众的实际困难。但是，按照新的扶贫标准，全省目前还有近1/4人口处于贫困状态，其中4万户、20万人居住在贫困山区，缺乏基本的生存和发展条件，生活水平低于扶贫标准以下；尤其是在青海东部干旱山区、三江源高寒牧区、柴达木沙漠化地区和环青海湖农牧交错区还有约3万户、15万特殊贫困群众亟待搬迁。此外，还存在部分搬迁农牧民因灾因病致贫和返贫率比较高等情况。总的看，青海扶贫攻坚任重而道远。彻底消除贫困问题，在青海这样的特殊地方，必须牢固树立自信开放创新的青海意识，大力弘扬“五个特别”的青藏高原精神和“人一之，我十之”的实干精神，紧紧围绕科学发展、改善民生、保护生态三大历史任务，以保障和改善民生为重点，继续扎扎实实做好异地搬迁扶贫。我们的目标是，到“十二五”末，青海将实现搬迁安置322个村、23652户、100954贫困群众的异地搬迁；到2020年，青海将与全国同步迈入全面小康社会，青海各族人民将与全国人民一起共享改革发展的成果。下一步，我们重点将在五个“进一步”