浅析政策执行中的问题与对策

1浅析政策执行过程中的问题与对策——探究企业管理中政策执行的困境概要：政策执行始终在政策学中占据着举足轻重的地位，对于政策目标的实现发挥着至关重要的作用。但由于政策本身的制定以及执行过程中各种内外因素的影响，政策执行会出现一定的偏差，从而使政策目标难以完全实现。因此，针对政策执行不同阶段存在的各种问题，提出相应的解决方案，包括：提升政策内容科学性，树立政策制定者的权威，建立完善的政策前期评估机制，健全信息传输反馈机制，引入第三方监督体系，加大政策执行的监督力度等等。在企业管理中，同样存在着政策执行不力的问题。公共管理中的政策执行与企业管理中的政策执行具备相当程度的共性，可以借鉴相关对策加以调整并应用到企业管理的政策执行过程中。关键词：政策执行问题对策企业政策执行一直以来都是政策学中关键环节，但世界各地学者真正关注并将政策执行作为热点进行研究，不过近半个世纪的时间。半个世纪的时间对于一个课题的研究，未见得进入成熟期。尤其在发现绝对科学的研究方法之前，关于政策执行的研究依然具备巨大的研究空间，蕴藏着丰富的研究价值。本文致力于多角度剖析政策执行的来源、主体、过程等多方面对于政策执行的影响以及为尽量减少执行偏差而制定出的相应对策。同时，本文作者作为企业的管理者，更加希望能够学以致用，将政策执行所出现的困境原因以及对策分析应用于日常工作中，从而提升人力资源管理质量，激发企业活力，提升工作效率，使管理方法更加科学合理。一、政策的概念在我国，一般提到“政策”二字，大家首先会联想到“国家方针政策”中的政策。事实也确实如此，国家出台的相关政策涉及最广大人民的根本利益，受关注程度最高，使用范围最广。因此，政策在我国多指公共政策，关于公共政策的概念，学者们有着不同的诠释。威尔逊在一百多年前便提出：公共政策是由政治家制定并由行政人员执行的法律和法规。而公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯韦尔认为：公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配。国内学者张金马认为：公共政策即党和政府用以规范、引导本国或本地区有关机构团体和个人行动的准则或指南。①在我看来，政策体现一定范围的公共性，因此从①张金马：政策科学导论.中国人民大学出版社，1992。2广义范围来考虑，政策也可解释为国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团或组织为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。二、政策的执行（一）定义由于政策多指公共政策，因此本文所研究的政策执行也首先着重于公共政策执行。陈振明教授认为：“政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释宣传实验实施协调与监控等各种措施，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的行为过程”。②还有学者认为公共政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，通过实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。③总体来讲，学界对于公共政策执行定义的见解已经趋于一致。在我看来，公共政策执行具备以下几个特征：1.政策执行的实质是一个过程，具有动态性，是富于变化的。2.政策执行的目标在于将政策制定中的意识形态转变成现实成果，换句话说就是将观念落到实处，将理想变为现实。3.政策执行的载体为利用一切可用资源，辅以解释、宣传、协调、监控、服务等措施方法甚至建立某种组织机构，以组织的形式进行渗透以期完成目标。4.政策执行的效果受多种因素影响。政策执行的主体是代表政策制定者的意志的，而政策执行的客体或受众有可能与政策执行的主体处于对立面。同时，政策执行需要借助一定的方式方法，其方法的科学性与可行性则是由实践来检验的。（二）问题政策制定完成后，需要通过政策执行以实现既定的政策目标。但政策执行中间阶段就会遇到各种各样的问题，阻碍政策执行，需要及时调整以适应政策执行进程。目前来看，政策执行所遇到的最严重问题便是在耗费了人力、物力、财力等资源，完成政策执行，但其结果与初衷相距甚远甚至背道而驰，这在某种程度上，是亟需相关人士进行反思的。当然政策执行的最佳结果便是政策目标百分之百完成，在引进政策评估体系之后，将最初的目标完成80%，已然算是成功了。在研究政策执行的相关文献当中，大部分学者通过政策执行的结果来总结分析问题之所在，本文会借鉴相关研究成果，并将在此基础上尝试通过新角度剖析这一②陈振明：政策科学——公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2003：260。③杨勇，付中贵：当前我国公共政策执行中存在的问题及对策.长安学刊，2010（12）：128。3问题。毕竟站在巨人的肩膀上，势必将望得更远。1.政策执行冰冻期众所周知：万事开头难，而好的开始更是成功的一半。由此可见，开局对事件的进展起着至关重要的作用。当然政策执行的初期也是政策执行的关键时期。因此，在政策执行中，从开始就遭遇瓶颈，无法推进执行进程的，我将此种困境时期定义为政策执行的冰冻期。如果政策执行之初就遭遇冰冻期，那么原因总体可以概括为政策来源的合理性合法性欠缺，政策执行方法无可行性等等。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益，而另一些人受损。④因此，不少政策在制定之初，便伴随着先天性的阻力。政策执行初期便遭遇冰冻期，与政策的制定存在或多或少的关系。而政策的来源所导致政策执行困境，一方面，基于内在因素，即政策内容本身缺乏科学性，政策质量低，存在严重缺陷。在我国，公共政策内容是否合理的关键在于是否符合最广大人民群众的利益，与中国特色社会主义社会价值取向趋于一致。另一方面，受外在因素影响，第一体现在政策制定主体，能否代表最广大人民群众的意志，其所制定的政策是否具有权威性，在一定范围内所获得的认可程度是否足够推动政策的实施。第二体现在针对政策执行所采取的措施以及方法，是否恰到好处，为政策的受众所接受的同时具有一定的可行性。第三，九龙治水，政出多门，政策的出台前后不一致甚至互相矛盾。部门之间，缺乏有效沟通，导致政策沦为一纸空文，无法执行。2.政策执行渐缓期政策执行渐缓期是指在政策顺利执行到某一阶段时，无法按照前期的速度继续推进，政策执行的阻力明显感觉加大的时期。大部分政策执行都会遭遇这一时期，在此时期政策执行所表现出的主要问题是（1）政策的部分执行政策执行者在政策的全部内容中有意识的进行筛选，最终选取有利的部分，以我为主，为我所用；对政策中于己不利的部分则随意曲解甚至舍弃。这样对政策部分执行的行为，也可称之为选择性执行，直接忽视政策目标，使得政策执行效果大打折扣，政策执行面临一种“雷声大，雨点小”的尴尬境地，因此政策的部分执行十分容易将执行过程推入渐缓期。（2）政策的替换执行政策执行者筛选政策内容执行称之为政策的部分执行。而政策的替换执行则是在选取有利部分的基础上，强制附加某些条款，无中生有，从而将原有政策内容改头换面，甚至加以创新，扩大成“新政策”执行，典型的“上有政策，下有④杨勇，付中贵：当前我国公共政策执行中存在的问题及对策.长安学刊，2010（12）：129。4对策”。在政策执行渐缓期，政策自上而下落实却遇到无法进展的困境往往是由于政策执行者在执行过程中附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当内容，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，影响了既定政策目标的有效实现。⑤（3）政策的表面执行政策执行者盲目地进行政策的表面宣传，却忽视对政策精神的深入理解。只做表面文章，使政策执行沦为形式主义。亦或是对于政策阳奉阴违，敷衍性、象征性执行均可归纳为政策的表面执行。政策的表面执行从根本上无法将政策目标转化为现实成果，造成国家资源的浪费，损害人民与社会的利益。对于政策的机械化执行更会使政策执行停滞不前，进入渐缓期。（4）政策的执行副作用通常不存在任何政策内容异化的政策执行，进入渐缓期，是由政策执行过程中所产生的副作用所造成的。也就是说，政策在制定之初，无法将每一阶段政策执行效果加以评估。尤其政策执行作为一个动态的过程，在此之中受众的反应，执行者与被执行者的沟通以及其他突发事件，是无法预先计算进去的。由此而产生的针对后期政策执行的不良影响，可以统称为政策执行中的副作用。在此情况下，建立及时有效的信息反馈机制显得尤为重要。信息传输及反馈机制不完善，将影响政策执行方向及方法及时作出调整，使政策执行进入僵局。（三）对策政策执行的质量直接影响政策目标的实现，在政策学中始终占有举足轻重的地位。由于政策执行是一个变化的，复杂的过程，我们更应从多维度，多层次采取措施以应对政策执行过程中的困境。1.提高政策质量，增强科学性提高政策执行效率最重要的是提高政策的科学性。决策科学化是现代社会的一项普通政治原则和社会行为准则，也是中国社会公共管理发展的必然归宿。⑥在我看来，解决政策执行所遇困境的根本方法就是制定科学合理的政策，政策内容本身符合广大人民群众的社会期望及价值取向，落实到位只是顺理成章的事。换言之，政策内容若深得民心，政策执行的方法都显得不那么重要了。对于民心所向的政策，人民的拥护就是政策顺利实施的有力保障。2.树立政策制定者的权威在我国，对于公共政策来讲，其制定应始终坚持体现人民的意志，维护最广大人民的根本利益。因此，我们应坚定不渝地深化人民代表大会制度，同时鼓励群众积极进行政治参与，有关部门拓宽建言献策的渠道，广泛集民意、聚民智，⑤邹虎，杨小梅：我国公共政策执行不力的原因及对策分析.企业家天地，2009（8）：144。⑥周柏春：影响公共政策失效的因素及其矫正．理论导刊，2009(12)．5了解基层群众的诉求。在肯定政策制定者地位合法性的同时，认可政策的合理性。因此，通过政体增强政策制定者的权威，有利于激发民众的归属感，从而推动政策的顺利实施。3.建立完善的政策前期评估机制政策评估机制大多应用于政策执行后，对结果加以评估与评价。但我认为，建立预先的政策评估机制是十分有必要的。其一，针对政策的受众范围选取合适政策执行者，其中政策执行者的素质是重中之重。其二，针对政策的受众范围选取合适的执行方法，使用最多数受众乐于接受的方法，对于政策执行将起到巨大的促进作用。第三，对于政策执行过程中可能产生的风险作出预估及预案，以应对突发状况。4.建立健全信息传输及反馈机制信息传输及反馈机制的建立是必不可少的，首先政策的制定者需在此基础上保持有效的沟通，避免各部门之间政策内容出现冲突。其次政策的制定者与执行者通过该机制，将政策目标、政策内容、政策执行方式进行传达，保证意图能够完整且正确的加以理解，减少误会的可能性。再次，政策执行者要借助该机制将政策落实到相关人员，确保传达范围、传达内容、传达方式与政策目标相符。最后，当政策执行结果与目标不相一致时，应及时反馈政策制定者，使其在短时间内做出反应加以调整，将不良反应控制在一定范围，避免影响整体政策的执行效果。5.引入第三方监督体系，加大政策执行的监督力度政策执行中存在的问题很大程度上体现出政策执行的随意性，因此针对此类问题的解决，需要在政策的制定者与政策的执行者之外，引进第三方，对政策执行的环节进行必要监督。可以设置专门的监督机构，同时保证监督机构真正获得超然独立的地位，不受其他因素影响与干扰。同时增强政策执行活动的透明度，保障人民群众的知情权，使群众积极参与政策执行的过程，最好可以实现从被动接受转化为主动落实的状态，调动人民群众的积极性与主动性，增强主人翁意识。三、企业管理中政策执行困境无论一个企业的规模大小，都是一个组织机构。而组织中一系列政策的出台，自然而然反映其管理者的意志。而政策的受众则根据企业规模，小到1—2人，大到几十万人不止。因此企业中的政策虽不及公共政策的广泛性，但也类似公共政策，在一定的范