浅议PPP模式

浅议PPP模式在我国的适用摘要：如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为PPP模式的发展元年。2014年12月财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作（PPP）示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、新能源汽车等多个领域；从地方来看，各省纷纷推出大规模发展PPP项目计划。在“土地财政”难以持续的背景下，大力发展PPP模式是各级政府缓解财政不可持续压力的一种途径，PPP模式不论是从经济市场还是国家政策层面都将得到很大的支持，有非常大的发展空间。认识PPP模式将是首当其冲的一个课题，鉴于此，本文通过介绍PPP模式的内涵、可行性并对PPP模式的发展环境建设建议，最后分析了PPP模式在我国的发展前景。关键词：PPP模式；基础设施；管理模式；可行性；前景一、PPP模式的内涵PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。1任何一个PPP项目的实施，都会有一个SPV（特殊目的载体）的执行机构，一般来说，SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成，一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是SPV的自有资金，另一方面是由以SPV为主体的融资。因此，在PPP项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民1=dl1KMFrif8IkI6ZziLR5JwUgQFqTG4eF-zqiwtcVW_v_vc6Fe500aRSFNj-K2UDT8DOKQEA3EAuSKCIvMgAOQK营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用2。融资只是PPP的一部分内容，而非PPP全部。早期人们习惯于将PPP与BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看为项目融资形式，而这处看法的错误是显而易见的，他们都是利用和民营部门合作来完成公共部门的任务，因此说，PPP是他们诸多形式的总称。说PPP具有多样还不止这些，目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。世界银行将PPP分为五类，而亚洲发展银行分类更多。事实上，采用什么样的PPP形式是根据不同政策需求决定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：对于新建的基础设施一般采用BOT的形式，而已经建设成的基础设施更多采用TOT的形式。因此说，不同的政策要求可以选择适合政策目标的PPP形式。二、发展PPP模式的必要性分析1、能够有效疏解地方政府债务压力虽经过多轮的审计和专项整顿，地方政府存量债务问题隐忧仍未消除，如今又面临土地财政转型的压力和城镇化建设的新任务，各级政府切身感受到引入社会资本的迫切性。相较于此前出台的鼓励和引导社会资本的政策（以新老36条为代表），PPP模式可操作性更强，不仅在国外应用比较成熟，国内也有一定的实践基础。以污水和垃圾处理厂为例，已实施的大量BOT项目确实在加快设施新建的同时，有效减轻了政府财政负担。目前，部分政府部门在推行PPP模式时，也十分关注项目是否已建立完善的“使用者付费机制”，并明确“在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP”，其原因在于，此类项目初始投资和运营成本基本可由项目终端用户付费来覆盖，无需或只需少量的财政补贴。因此，疏解政府债务是推进PPP模式的最直接、最基本的动机。2摘自：贾康、孙洁《公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能》2、切实改善公共产品和服务的供给效率财政部对PPP模式的理解已经比较全面，也颇具代表性，即它“是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。”可见，提高公共产品和服务的质量和效率是PPP项目的终极目标。所谓供给效率的提升，包括两层含义，一是提升公共产品或服务的可及性，主要表现为量的增加（这在供给不足的领域尤其重要）；二是投入产出水平的提高，即在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。33、能够倒逼政府职能转变以及相关制度体系变革在财政部看来，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”,与国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展相适应。比如，在PPP模式下，政府与社会主体是平等的合作伙伴关系，政府角色应从居高临下的“管理者”逐步向“合作者”、“监管者”（更加强调合同监管、而不是行政监管）转变；在权利义务和风险的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市场原则，不能延续传统命令式的管理，只提责任、不提权利，只讲投入、不管回报。4三、把握PPP模式发展原则，打造PPP模式持续发展的健康环境1、最优风险分配原则，让最有能力承担风险的一方承担风险。PPP是政府与社会资本的合作而不是竞争。合理的风险分担，对于专业的社会投资人而言，其实就是一套行之有效的激励机制，通过发挥其专业优势对风险进行有效管控，从而获得与风险水平相匹配的收益。在PPP模式中，通过合同来约束双方风险分配，如果没有合同的约束，没有任何一方愿意承担更多的风险。一般人都会3梁波.政府职能转变与基本公共服务体系的构建[J].探索.2013(03)4刘新平,王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济.2006(02)认为政府承担风险的能力会更强，其实不是这样，政府可能对部分风险有较强的承担能力，而对另外的风险民营部门承担能力会更强些。例如市场风险或运营风险一般由民营部门来承担会更好些，民营部门对市场的敏感性要比政府高得多，民营部门会根据市场微小的变化来调整运营的策略，而政府在这方面就会弱很多，主要是政府对市场的敏感度不够。相反政府对政策所导致的风险承担能力会大大高于民营部门。5例如某个领域收费项目年限的调整政策的变化，如果让民营部门承担就不尽合理，而政府承担就会有更多的应对办法。总之，风险分配是一个PPP项目成功的关键因素之一，如果不能合理分担风险，PPP项目会遇到诸多问题甚至导致失败。2、合理确定利益调整机制盈利而不暴利是PPP项目的收益的一个基本原则。为什么是这样的原则呢？企业盈利是正常的，企业经理人是为股东服务，为股东获得利益最大化，而PPP项目是一个长期而稳定的收益的项目，为了让PPP项目正常运营，政府不可能让PPP项目处于亏损状态，众所周知，你不可能让一个亏损的企业为公众提供优质的公共产品和服务。在确保企业不亏损的同时，也不会让企业获得超额利润，因为这是公共产品或服务，他涉及公众利益，如果是超额利润，必然让公众承担了更多的成本。事实上，这也是在国外PPP饱受质疑的一个重要原因。过去我们研究PPP时，经常说的是利益分享，而现在提出了利益调节机制而不再是分享。因为，基于前面的原因，政府不应当分享项目的利润，而应当调节项目的利润。如何实现这个原则呢？一般也通过合同约束，在合同中规定，当利润低的时候政府给予适当的补贴，如果收益高的时候政府会通过价格或其它方式降低经营的收益，让经营者总在一个适度的范围内获得长期而稳定的收益。这样既不让经营者因亏损运营不下去，也不会因产生超额的利润而让公众承担更高的成本。例如北京四号线，通过对铁轨的租用，来调整PPP公司利润空间。3、政府有效监管5吕纳,张佩国.公共服务购买中政社关系的策略性建构[J].社会科学家.2012(06)监督管理是成功实施PPP的基础，如果一个PPP项目没有很好的监督就很难达到采用PPP所想达到的结果。而实现有效监督最好的办法是公开透明，可以说公开透明是监管的基础。为什么说要公开透明呢？因为公共投资项目本来是政府职能，由预算资金来实现，而采用PPP模式是让民营部门来建设并运营，而民营部门的是不会向社会公开的，所以公众难以了解自己所享受到的公共产品或服务的成本是多少。因此，为了加强监督，有必要让经营者公开运营成本，特别经营者提出需要提高价格时，更应该让其公开经营成本后再讨论是否提高其产品价格。政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类。事前准入监管集中体现准入竞争环节。根据潜在合作主体的数量等因素，灵活选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判以及遵循公开、公平、公正原则的其它采购方式（比如公开招商或比选），谨慎采取一对一谈判方式。事中过程监管的具体方式有很多种，如抽查、监理、中期评估等，不再赘述。财政部所倡导的，政府与社会资本双方合资设立项目公司的做法，不失为一种积极的尝试。但在合资公司项下，双方的决策权划分是关键，笔者以为代表政府出资的主体尽量不要控股，对具体事务管理的介入要适度，否则可能偏离“让专业的人做专业的事”之初衷。事后绩效监管主要体现在基于绩效的支付机制上。PPP项目的最终目的是要实现公共产品和服务效率的提升，因此一开始就应设置明细的项目产出说明书，并将后续向项目公司支付的费用与绩效达标情况挂钩，从而保障项目的可用性和质量得以不断提升。除了设置罚则，也可以设置适度的奖励机制。6四、PPP模式在我国的适用前景从发展趋势看，我国的中小型城市的基础设施的建设和完善，以及我国广大农村地区对公用事业服务日益增长的需求将是PPP广阔的潜在阵地。随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次突现出来，单靠政府的财政力量将无法满足这些基础设施所需的巨额投资，6侯彦温,董国利.公共事业项目中应用PPP模式的思考[J].中国经贸导刊.2011(07)并且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，特别是在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公用设施是所需资金的短缺，都为国内外社会资本以PPP方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。1、在教育方面的缺口，尤其是在基础教育方面，迫切需要解决农村地区的基础教育问题，拥有我国人口50％左右的农村地区，尤其在占我国人口15％左右还没有普及九年义务教育的地区，这些地区教育设施迫切需要大量资金注入。如何全面提高人口素质，为实现全国不同地区基础教育的均衡发展创造条件，进而推进中国的全面社会进步和可持续的发展，促进欠发达地区基础教育的跨越式发展，以及全面长期地提升高等教育的条件和水平等，都需要政府与国内外的私有资本进行合资和合作，来更加快捷和有效地解决这一系列的教育发展问题。2、在医疗、卫生方面的缺口，我国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%.卫生资源不足，特别是优质卫生资源严重不足，是长期存在的突出问题。因此，我国要利用好政府和国内外投资，大力发展医疗卫生事业，保障公共卫生安全，适应广大人民群众日益增长的医疗卫生需求，大力提高全民族健康水平。3、在能源、环保方面的缺口，特别现在我国在燃气管网、固体废物处理、城市交通以及用水／污水处理等领域的投资是PPP模式关注的热点和重点。显然，中国的基础设施正处于一个十字路口，而公共部门单靠自己的力量将无法满足未来几年和几十年的需求增长，与私人部门合作来缓解能源、环保方面的压力，是非常迫切的事实。显然，节能减排新技术将引发新一轮的投资热潮，新能源和可再生能源的开发和利用也具有广阔发展前景。4、在交通方面的缺口，交通基础设施包括轨道交通、公路、铁路、航道、港口和机场等，其中