民用爆炸物品生产许可实施办法-解读

一、相关背景情况我国的民用爆炸物品生产最早是从军工生产中派生出来的，自1953年起由国家负责军工生产的部门对全国民用爆炸物品生产实行严格的统一管理。到20世纪80年代初期，经过不断的发展壮大，民爆生产企业的数量已达1000多家。1984年，国务院颁布了《民用爆炸物品管理条例》（以下称原条例），规定民用爆炸物品生产企业定点、改建、扩建，民用爆炸物品生产品种及能力等由国家兵器工业部门、物资部门和公安部门按照各自职责进行严格管理。1998年国务院机构改革后，民爆爆炸物品的主管部门发生了变化，原国家兵器工业部门、物资部门对民用爆炸物品生产流通的管理职能移交给新组建的国防科工委统一负责。2006年国务院颁布了《民用爆炸物品安全管理条例》（以下称条例），其中明确规定“国防科技工业主管部门负责民用爆炸物品生产、销售的安全监督管理”，并赋予国防科工委对民用爆炸物品生产实施许可管理。为贯彻落实条例，规范国防科工委和省级国防科技工业主管部门依法履行相关职责，国防科工委根据条例制定了《民用爆炸物品生产许可实施办法》并以国防科工委第16号令公布，自2006年9月1日起与条例同步施行。二、主要内容（一）适用范围按照《民用爆炸物品生产许可实施办法》（以下称生产许可办法）第2条的规定，凡从事民用爆炸物品生产的企业，都必须依法取得《民用爆炸物品生产许可证》。此外，对于已经取得生产许可的民用爆炸物品生产企业而言，其生产品种及产量均由国家严格控制，必须严格按照《民用爆炸物品生产许可证》所核定的范围进行生产（第14条），因此，民用爆炸物品生产企业为调整生产能力及品种进行改建、扩建、异地建设，或者采用现场混装作业方式进行生产的，也必须依照生产许可办法重新申请《民用爆炸物品生产许可证》（第12条）。（二）对生产许可的监督管理1、关于监督管理机构。条例第12条明确将民用爆炸物品生产许可管理职责赋予国防科工委，但按照条例第4条，省级国防科技工业主管部门对民用爆炸物品的生产也负有安全监督管理的职责，同时考虑到民用爆炸物品的生产涉及到各地区统筹规划以及布局的问题，因此，在生产许可的实际操作中，国防科工委委托省级国防科技工业主管部门具体负责一部分监督管理职责。生产许可办法中规定的具体分工为：国防科工委负责生产许可证的受理、审查和颁发及监督管理（第4条）。省级国防科技工业主管部门除负责依照民用爆炸物品行业发展规划制定本行政区域内的行业规划（第4条）外，还协助国防科工委做好本行政区内生产许可的监督管理工作，如，对生产许可证变更情况进行初步核实并出具意见（第13条），对生产企业的年检进行初步审查（第16条）等。2、关于监督管理方式。主要实行年检制度（第16条）。每年3月份，民爆生产企业应当将《民用爆炸物品生产许可证年检表》报送所在行政区省级国防科技工业主管部门审查盖章后，报国防科工委审查。国防科工委将按照规定的条件予以审查并作出处理（第16条第2款）。（三）取得生产许可的条件及程序1、关于应当具备的基本条件。生产许可办法第6条规定的七个条件归纳起来有三个特点：一是基于民用爆炸物品的危险属性，侧重于对企业的安全要求。二是涉及生产企业安全管理的重要环节，从企业资质、设施、设备、环境、人员、制度等方面对企业应具备的条件作出了明确。三是明确了相应的技术标准和规范。需要说明的是，申请生产许可所应具备的条件并非一成不变的，国防科工委将根据民爆行业产业结构规划和产品技术政策的需要，适时修改审查条件并向社会公布（第6条第2款）。2、关于取得《民用爆炸物品生产许可证》的具体程序。生产许可办法第8条、第9条规定了国防科工委收到生产许可申请后的审查内容及做出相应的处理。国防科工委收到生产许可申请后，首先要对提交的申请材料进行形式审查，确定是否予以受理。经过形式审查，国防科工委将区别不同情况作出处理：①申请事项不属于国防科工委职权范围内的，即时做出不予受理的决定；②申请材料存在可以当场更正的错误的，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误的，应当允许申请人当场更正；③申请材料不齐全或者不符合法定形式的，国防科工委应当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内一次告知。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；④申请事项属于国防科工委职权范围，申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，应当予以受理；申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，也应当予以受理。关于受理的期限，生产许可办法规定为5日，不计算在生产许可办法第9条中规定的45日内。国防科工委受理后，在45日内对申请材料进行实质审查，即审查申请材料反映的情况与生产许可办法第6条规定的应当具备的条件是否一致及其真实性。审查后对符合法定条件、标准的，核发《民用爆炸物品生产许可证》；不符合法定条件、标准的，不予核发《民用爆炸物品生产许可证》，书面告知申请人并说明理由（第9条）。（四）法律责任主要是指负责生产许可的工作人员、被授予生产许可的民爆生产企业以及擅自从事民用爆炸物品生产的企业违法所应承担的法律后果。对于负责生产许可的国防科工委机关工作人员个人的行政违法行为，其承担法律责任的形式主要是行政法律责任和刑事法律责任。行政法律责任主要是按照《公务员法》中规定的六种方式予以行政处分；刑事法律责任主要是依据刑事法律的规定应当依法追究的刑事责任（第24条）。对于未经许可从事民用爆炸物品生产的企业，其承担法律责任的形式主要是行政处罚，由所在行政区省级国防科技工业主管部门对其实施罚款、责令停产、没收非法财物以及违法所得等三类行政处罚（第22条）。对于被授予生产许可的民爆生产企业的违法行为，其承担法律责任的形式主要是行政处罚，由所在行政区省级国防科技工业主管部门对其实施罚款、责令停产等两类行政处罚；情节严重的，由省级国防科技工业主管部门提请国防科工委对其实施吊销许可证的行政处罚（第23条）。三、在执行过程中需要注意的几个问题（一）关于统筹规划、合理布局、严格管理、公平公正的原则（第3条）这是设立民用爆炸物品生产企业应当遵循的基本原则，体现了国家对民爆行业实施宏观调控的总体指导思想。我国民爆生产企业普遍存在“小、散、低”问题，即，规模小，达不到一定的经济规模；数量多，布局不合理；装备技术水平低，本质安全生产水平低。另一方面，随着科技进步和企业的发展，特别是连续化、自动化生产方式的普及和应用，企业规模和生产能力将大幅度提高，民爆生产企业又将面临新的布局调整问题。按照《民用爆破器材第十一个五年规划纲要》中提出的目标，到2008年底，生产企业数量减少100家以上，2010年底生产企业数量进一步减少到200家以内，逐步培育一批十万吨级炸药和数亿发雷管的优势骨干生产企业，形成规模化、集约化生产格局。根据这一原则，国防科工委作为民爆行业主管部门，首先要从宏观上把握整个民爆行业生产企业的数量及布局情况，通过颁布行业规划、行业产业政策以及产品、技术政策，引导民爆生产企业的设立在布局成分和产品构成上更加合理。按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，每年年底，国防科工委将研究制定下一年度的民用爆炸物品生产计划，调节新验收生产线的生产量，控制安全生产事故和违规处罚到期后复产企业的生产量，逐步压缩落后生产工艺和对环境有一定污染的民爆产品的生产量，从而实现均衡生产。对于企业而言，在申请生产许可之前，要充分考虑是否符合当地民爆行业发展规划中所确定的布局和能力限额情况。（二）关于撤销《民用爆炸物品生产许可证》（第18条、第20条）国防科工委撤销已经核发的《民用爆炸物品生产许可证》有两种情形，一是可以撤销的情形（第18条），即，因国防科工委未正确履行职责，在受理、审查和准予许可过程中违法核发《民用爆炸物品生产许可证》的情形，按照责任自负的原则，基于保护被许可人合法权益的精神，国防科工委将结合具体情况、考虑相关因素决定是否撤销已经颁发的许可证，而不能一律予以撤销。实践中首先要考虑撤销对相关各方利益的影响，根据“两利相权取其大、两害相权取其轻”的原则决定是否撤销；其次要考虑违法的性质及程度。比如，对程序违法不影响许可正确性的，如果通过事后补正能够纠正程序违法的，显然没有必要撤销。二是必须要撤销的情形（第20条），即，因被许可人违法而取得的许可，如以欺骗、贿赂等不正当手段取得的许可，自然不予保护，国防科工委必须予以撤销，并且在3年内不再受理其该项许可申请。（三）关于生产许可办法施行前后有关工作的衔接（第25条、第27条）自2006年9月1日起，原《民用爆破器材生产企业凭照管理暂行办法》（科工法字[2000]561号）废止，民爆生产企业凭照的申领工作停止进行，已经从事民爆生产的企业应当依照生产许可办法的规定申请《民用爆炸物品生产许可证》。按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，2006年9月1日至2006年12月31日，同时受理企业生产能力调整与生产许可证的申请，对未申领生产许可证的企业原则上不调整生产品种及能力；2007年1月1日起，只受理已获得生产许可证企业的调整生产品种和生产能力的申请。至2007年7月1日仍未申请领取许可证或未达到相关申请领取许可证条件的企业，由国防科工委或省级民爆行政主管部门下发停产整改通知书，至2007年12月31日整改后仍未达到规定条件的，将不予发放生产许可证。自2008年1月1日起，原民爆生产企业凡未获得生产许可证和安全生产许可的，不得从事民用爆炸物品的生产活动，违者将依法予以处罚。对于已获得国防科工委下发的调整生产品种或能力批文的企业，在2003年1月1日以前已获批准但至2006年9月1日仍未实施的项目，不再纳入许可内容，收回批准文件；对2005年1月1日前已实施，至2006年9月1日仍未验收的项目，原则上也不纳入许可内容。