中国银行业入世过渡期内的两个问题doc13

中国银行业入世过渡期内的两个问题银行业是金融服务贸易领域的重中之重。15年的“入世”谈判历程当中，银行业谈判就用去3年。“入世”过渡期内，外资银行的准入、经营限制越来越少，中外资银行间的竞争逐渐激烈。中国银行业应当按照世贸组织要求，尽快完成制度接轨，实现转型发展。规则转变“入世”过渡期内，中国银行业不但受到国内金融法规约束，而且受到世贸规则和国际惯例约束。约束规则的转变，主要体现在以下方面：(一)《服务贸易总协定》及其附录和《全球金融服务协议》成为开放准则按照世贸组织金融服务贸易自由化的要求，其成员的金融业开放必须遵循市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家逐步自由化和更多参与原则。依照上述开放准则，中国对银行业开放做出了如下承诺：1．商业存在方面，中国“入世”时即着手撤除现存准入壁垒和经营壁垒。(1)地域限制方面：中国“入世”时，即取消对外资金融机构外汇业务的地域限制。按照中美协议规定的时间表，逐步取消对外资金融机构人民币业务的地域限制。中国“入世”5年内，取消对外资金融机构的各类地域限制。(2)客户限制方面：中国“入世”时，即取消对外资金融机构的外汇业务客户限制。中国“入世”2年内，向外资金融机构开放中资企业人民币业务。中国“入世”5年内，允许外资金融机构向中国境内所有客户提供人民币业务。获得在中国境内某个地区从事人民币业务许可的外资金融机构，可向位于已开放同类业务的任何其他地区的客户提供服务。(3)营业许可方面：中国金融服务监管部门的审批标准必须是审慎性的(即不含经济需求测试，或者营业许可的数量限制)。中国“入世”5年内，取消限制外资金融机构所有权、经营和机构设置的任何非审慎性法律措施，包括对内部分支机构和营业许可的限制措施。允许满足条件的外资金融机构在中国设立独资银行或独资财务公司、外国银行分行、中外合资银行或中外合资财务公司。允许在中国开业3年、申请前连续盈利2年的外资金融机构从事人民币业务。外资金融机构可以同外商投资企业、非中国自然人、中国自然人和中国企业建立业务关系，无须经过监管机构的个案批准。允许外资非银行金融机构提供汽车消费信贷，并享受中资同类非银行金融机构的同等待遇。中国“入世”5年内，外资银行可以向中国居民个人提供汽车信贷。允许外资金融租赁公司与中资金融租赁公司同时向中国境内客户提供金融租赁服务。2．跨境服务提供方面，仅保留对外资金融机构的个别限制。自然人存在方面，除中国“入世”文本中的有关规定之外，对外资金融机构不做限制。境外消费方面，对外资金融机构亦不做限制。(二)《巴塞尔协议》的有关规定成为中国银行业的监管尺度在强制程度、约束广度和深度方面，“巴塞尔协议”和世贸组织银行业规则存在差异。在确保公平、促进竞争意义上，两者却是相辅相成。在“巴塞尔协议”体系中，最重要的是1988年巴塞尔委员会颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(简称《巴塞尔协议》)，要求商业银行最低资本充足率达到8％。为弥补《巴塞尔协议》的不足，1999年巴塞尔委员会公布了“新资本协议”，即《新的资本充足比率框架》征求意见稿。“新资本协议”于2001年底定稿发布、2005年正式实施，全面取代了1988年《巴塞尔协议》。“新资本协议”倚重最低资本要求、外部监管和市场约束“三大支柱”，强调“三大支柱”在现代银行风险管理中的互补协调。《巴塞尔协议》是金融监管领域的国际通则。如果哪个国家不按照《巴塞尔协议》要求，对本国从事国际业务的银行实施监管(或者是这类银行没有达到最低资本充足率标准)，那么该国在国际金融市场上必将受到歧视性待遇。“入世”过渡期内，中国银行业按照《巴塞尔协议》实施商业银行监管势在必行。(三)“超国民待遇”、“低国民待遇”并存的扭曲现象必须消除20多年来，中国凭借优惠政策吸引外资银行入境，给予境内营业性外资金融机构某些“超国民待遇”。在税收负担、经营范围、政策负担、银行收费、金融监管方面，外资银行享有中资金融机构无法享受的宽松待遇。同时，中国的法律法规又严格限制外资银行业务范围，构筑各类进入壁垒、经营壁垒，对营业性外资金融机构施加“低国民待遇”。中国对外资银行的设立、登记实施严格管理，明确规定外资银行在中国设立分支机构的各种条件，外资银行只能在经济特区和规定城市开设营业性分支机构；中国对外资金融机构的业务范围、营运资金、放款规模、投资总额、固定资产规模等均有明确规定，境内的外资银行、外国银行分行、合资银行只能从事外汇存放款和外汇票据贴现、外汇汇款、经批准的外汇投资等业务；中国从1996年开始审批外资金融机构经营人民币业务的许可，但目前外资银行开展人民币业务的服务对象和地域仍然受到限制。“超国民待遇”同“低国民待遇”并存，不符合世贸组织的市场准入和国民待遇原则。“优惠政策+业务限制”的做法，被外资银行指责为“违反国民待遇”。停止营业性外资金融机构的“超国民待遇”，同时消除各类进入壁垒、经营壁垒，解决营业性外资金融机构的“低国民待遇”问题，是中国银行业实现规则转变过程中的首要步骤。2001年12月，国务院公布《外资金融机构管理条例》，取消了“设立外资金融机构的地区，由国务院确定”的限制。外资金融机构只要满足审慎性的准入条件，可以在中国境内任何城市申请设立营业性机构。外资金融机构在华提供外汇服务，没有服务对象限制。规定申请经营人民币业务的外资金融机构必须满足以下三个条件：取消人民币业务市场准入程序中的外资金融机构业务规模限制；放宽设立中外合资银行或合资财务公司程序中对中方合作伙伴的限制，不再要求中方出资者为金融机构；外资金融机构可以和自己选择的任何中国实体合营。外资银行的“低国民待遇”得到实质性改善。外资银行的“超国民待遇”问题，也须尽快通过统一中外资银行税率、减轻中资银行政策负担、加强对外资银行监管等措施解决。最新的《外资金融机构管理条例》将依照《巴塞尔协议》的审慎监管原则实施外资银行监管，此举有利于消除外资银行的“超国民待遇”。制度接轨“入世”过渡期内，中国银行业必须同世贸制度框架全面接轨，按《巴塞尔协议》的规定办事。中国银行业的制度接轨，需要政府、中央银行、商业银行协调配合，通过三个主体、三个层面整体推进。(一)政府层面政府是签订“入世”协议的主体，也是法律法规变革的实施者。适应开放领域的迫切需要，政府在清理、废止不符合世贸原则的法律法规、部门规章的同时，需要及时制定、公布一批操作性强的法律法规、部门规章，消除国内、国际制度规则的碰撞和摩擦，通过行政立法为规则转换创造前提。在银行业制度接轨问题上，政府宜采取市场化倾向，放松行政管制，减少行政审批，把经营管理权交给商业银行。在上述放权市场化过程中，政府需要履行以下职责：1．全面整理现行金融法规。中国“入世”前颁布的金融法规中，某些规定与国际上的通行规则冲突。政府需要本着法制统一、非歧视和透明度原则，全面清理现行金融法规，即时修改、废除与世贸原则不符的银行业法律法规，制定与世贸基本原则、朋艮务贸易总协定》、银行业监管国际惯例相符的法律法规和实施细则。改革金融企业财务管理制度，促使商业银行会计制度向审慎性会计准则靠拢。截至2001年底，中国已经公布废止了6批金融规章。自2002年1月1日起，财政部颁布的《金融企业会计制度》将在所有上市金融企业施行。最新的《外资金融机构管理条例》也将于2002年2月1日起施行。金融法规的除旧布新工作全面展开。2．填补现行金融法制空缺。制定金融机构市场退出的法律制度；适应中小金融机构联合、兼并及重组需要，出台《金融机构并购法》；制定规范存款保险公司或基金的法律规定；研究制定规范新型金融业务(如网上银行)的法律制度。2001年11月23日，国务院颁布《金融机构撤销条例》，旨在维护金融秩序、保护公众利益，弥补了金融机构退市方面存在的法制空缺。3．完善商业银行立法模式。《商业银行法》以“内外分立”双轨制立法模式为基础，主要针对内资银行而设，缺少针对外资银行的有关规定。内、外资机构分而治之，不符合世贸组织国民待遇原则。商业银行立法模式有必要转向以国民待遇为基准，实现内、外资银行监管法规并轨。4．银行政策运作透明化。中国银行业政策运作具有封闭性，惯于把涉及银行工作的规定、要求以及业务流程纳入保密范围。这种做法与世贸组织的透明度原则不符，需要通过提高银行政策运作透明度、建立有效信息披露机制、完善外部审计监督加以解决。(二)中央银行层面“入世”过渡期内，中国人民银行作为中央银行，应当成为政府和商业银行间的纽带。中国人民银行通过货币政策实施，确保金融市场稳定；通过贯彻金融法规，推动商业银行变革，发挥体制上的承接作用。中国人民银行对现行金融法律、法规的清理、修改已经全面展开。《外资金融机构管理条例实施细则》即将出台，银行业监管的国际惯例、审慎监管、本外币合并监管原则从中得到贯彻落实。在监管体系构造上，中国人民银行注重监管框架的一致性，力求做到：监管重点上，风险监管与合规监管统一；监管过程上，市场准入、风险控制与市场退出统一；监管方式上，现场与非现场的统一；监管内容上，本外币、表内外、境内外统一；监管目标上，安全性、流动性、盈利性统一；监管模式上，国内需要与国际惯例统一。在商业银行监管制度建设上，中国人民银行应当重点考虑：1．完善监管约束机制，明确中国人民银行各级机构、内部监管部门之间、上下级之间的监管职责以及对金融违法、违规行为的处置权限，建立有效的监管考核体系和奖惩制度。全面监管信用、利率、流动性、操作风险，推行现场、非现场结合的监管方式。将商业银行作为统一法人监管，健全商业银行内控制度和信息披露制度，提高相关信息透明度。2．拓宽监管渠道，形成监管合力。中国人民银行应当建立顺畅的信息反馈渠道，加强公众的金融法规和风险意识；建立银行业自律组织，制止、避免不正当竞争；充分发挥会计、审计、律师事务所的中介作用，增强商业银行在资金、管理、业务和信用方面的透明度，提高监管效率。3．依托《巴塞尔协议》，加强对境内外资银行的监管。中国人民银行利用巴塞尔委员会“东道国有权禁止母国监管不足的银行进入市场”等规定，在不违背国民待遇原则基础上，将风险拒之门外。对外资银行的监管，应当从东道国监管为主转向以母国监管为主。加强与外资银行母国监管当局的合作，实施合并监管。同时，依照巴塞尔委员会有关跨境银行监管的要求，与东道国监管当局在划分监管责任基础上加强合作，交流信息，确保中资商业银行境外机构得到充分监管。2001年8月21日，中国人民银行发布实施《商业银行境外机构监管指引》，对中资商业银行境外机构监管做出了明确规定。(三)商业银行层面商业银行是银行业的主干。中资商业银行改革、发展和国际化的快慢，决定了整个中国银行业的体制绩效。中国的商业银行体系分为两个部分：四大国有独资商业银行和中小型民营股份制商业银行。20多年来，各类商业银行取得了长足发展，同时产生了很多深层问题：产权归属不清、激励机制扭曲、创新能力较差、资本比率不足、不良资产增多，存在结构性弊病。面对上述状况，中资商业银行亟需改革管理体制，实现国际化、规范化运作。中资商业银行的制度接轨，可以采取以下步骤推进：1．化解国有独资商业银行不良资产，是制度接轨进程中的紧迫任务。在清理不良资产基础上，按《公司法》、《商业银行法》规定，实施增资扩股，推行股份制改造是化解国有独资商业银行不良资产的基本途径：首先，按照国有独资公司形式，更新国有独资商业银行经营管理制度；其次，具备条件的国有独资商业银行，改组为国家控股股份制商业银行；最后，将符合条件的国家控股股份制商业银行上市。中国银行积极推行股份制改造试点工作，准备利用3-5年时间，使中国银行成为治理完善、功能齐全、布局合理的国际化银行。中国建设银行准备通过分拆上市，逐步改制推行股份化：利用1年时间，设计股份制改造方案；再用2—3年时间，完成经营模式和机制转变。2．全面推行贷款分类管理，是与国际惯例接轨的现实需要。巴塞尔委员会在经过修订的贷款会计处理指导文件中，将贷款风险分类管理视做商业银行信用风险管理的基础。1999年7月，中国人民银行发布《关于全面