浅析农村土地承包与纠纷处置

1浅析农村土地承包与纠纷处置（重庆市南川区农村经济管理站刘炀）中文摘要：自改革开放以后，我国开始逐步将集体土地包产到户，实施“统分结合的土地承包制度”即家庭联产承包责任制。由此转变了以前集体劳作，吃大锅饭的状况，形成了多劳多得的新局面，此举极大地解放和发展了生产力，也极大地调动了广大农民的生产积极性，在那一个时期充分满足了人们对物质生活的需求。该项制度已于2003年由国家制定的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式确立下来。时至今日，我国的农村土地承包制度实施已近三十年，局部地方已经逐步显现出一些与社会发展不相适应的问题，农村土地纠纷日益频发，农村土地流转矛盾愈加突出，失地农民、无地农民等社会问题都亟待解决。关键词：农业农村土地承包问题处置Summary:Sincethereformandopeningup,Chinabeganthegradualimplementationofthehouseholdcontractresponsibilitysystem”Thischangedthepastofcollectivelabor,thestatusofeatingbigpot,formingahardworkandanewsituation,amovegreatlyemancipateanddevelopproductiveforces,butalsogreatlymobilizedtheenthusiasmofthepeasantmasses,inthataperiodoftimesufficienttomeetthematerialneedsofpeople.thesystem,developedbythestatein2003the《PRCRuralLandContractLaw》intheformoflawsetdown.today,China’srurallandcontractingsystemhasbeenimplementedfornearlythreedecades,hasgraduallybecomeapparentatsomeoftheproblemsareincompatiblewiththesocialdevelopment,frequentlanddisputesinruralareas,rurallandcirculationconflictsbecomemoreprominent,andlandlesspeasants,notassignedlandfarmersandotherissuesmustberesolved.Keywords:agriculturerurallandcontractproblemdisposal2一、我国农村土地承包制度的历史沿革（一）、小岗村引发的大变革。1978年末，中国经济改革的潮流在坚冰冻土下缓缓涌动。在安徽省凤阳县梨园公社，小岗是全公社乃至全县最穷的生产队（村），1978年秋天，严俊昌当了队长。生存的巨大压力下，他冒着坐牢的危险，偷偷将生产队的田地分给各家各户，实行包产到户。发展了的生产力终于冲破了与之不相适宜的生产关系。次年秋天，小岗生产队获得大丰收，解决了老百姓的生存问题。此后，从县到省，各级领导的心里终于不再忐忑，小岗村的秘密“泄露”后，他们曾以不同方式支持了大包干。半年之内，大包干经验在整个安徽全面推开，直到1980年5月31日，邓小平同志一锤定音：“‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”（二）、中央一号文件确立家庭联产承包责任制。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》(简称1982年中央一号文件)。《纪要》指出：目前，全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。中央同意《纪要》的基本内容，指出：实践证明，党的十一届三中全会以来，我们的农村政策是正确的，农村经济近几年的变化、发展是令人鼓舞的。二、我国农村土地承包体系的发展现状（一）、制定法律完善家庭承包制度为了稳定和完善家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。我国于2002年8月29日第九届全国人民代表大3会常务委员会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》），并于2003年3月1日开始施行。《土地承包法》中明确规定了我国的土地承包方式以承包主体来区分，分为家庭承包方式和其他承包方式。家庭承包方式是指农村集体土地，以集体经济组织（社）或村民小组为发包单位发包给本集体经济组织的成员，且承包方以户为单位承包。确立了“增人不增地，减人不减地”，以及家庭承包地的调整、收回等具体规范。其他承包方式是指属于村或者村民小组等集体经济组织的荒山、荒沟、荒坡、荒丘之类的法律规定的四荒地，可以通过拍卖、竞价或者公开协商的方式发包给从事农业生产经营的业主，其权利义务和承包期限由发包方和承包方协商确定。我认为《土地承包法》中最大的突破就是以法律的形式确立了“土地流转”制度。《土地承包法》第二章第五节对我国农村集体经济组织已发包到户的土地的经营权流转等相关问题做了较为明确的规定。如《土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《土地承包法》第四十九条规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。这较之于我国《土地承包法》制定实施以前那个阶段是一个极大的突破和创新。因为我国1986年颁布的《民法通则》第八十三条第三款规定，土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。可以说这又是一次以发展了的生产力来促使生产关系的变革。随后，农业部及各省纷纷针对土地流转方面的问题出台了配套措施，2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，自2005年3月1日起施行。2007年3月30日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《重庆市实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》（以下简称实施办法），自2007年7月1日起施行。（二）、农业经济实体和户籍制度改革促进农村土地资源合理优化配置随着社会生产力的不断发展，规模化农业、机械化农业、产业化农业将成为现代农业发展的一个总体趋势。大力推进发展现代农业，将极大地解放和发展生产力，同时提高生产效率和经济效益。近年来，国家越来越重视对农民专业合作4社、农业产业大户、龙头企业以及专业大户的扶持和培育，目的就是要促进农村土地规模化经营。在相继出台了诸多惠农政策之后，农民终于盼到了“农村户籍制度改革”。2010年8月，重庆在全国率先启动了“大规模”的户籍制度改革。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城转非计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。重庆市人民政府于2010年7月25日发布的《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（摘录）“对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权”。“对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定”。“农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平”。以上摘录的众多内容都是涉及到农村土地承包问题的，其内容显然是为了鼓励农民依法合理利用自己的土地，从而实现农村土地的合理优化配置。时至今日，我国农村土地承包制度有了明确的法律依据和法制保障，党和国家的政策、制度也日趋完备。这极大地促进了农村社会经济持续、快速、健康发展。切实盘活了农村土地资源，规模化、集约化、产业化经营迅猛发展，产业大户、龙头企业遍地开花，呈现了农业、农村经济繁荣兴旺的新景象。三、农村土地承包过程中凸显的问题解析目前我国确立农村土地承包制度已近三十年，但是能有法可依的阶段从2003年至今不过短短7年的时间。在立法之前的二十余年，我国的土地承包活动主要依靠历年各级党委、政府的“文件精神”和各基层自治组织的“村规民约”来调整，不仅全国没有一个统一的步调，就连一个省，一个地区，一个县乃至一个乡镇都很可能没有一个完全统一的“精神”和“规定”。可以说过去的二十多年，我国在农村土地承包这一块是法律空白区，因此，潜藏了相当多的矛盾、纠纷。根据本人从事农经管理工作的一点浅薄经验，我认为应以我国《土地承包法》的实施年为界限，将问题大体分为两个大类，及立法之前的历史遗留问题和新形5势下存在的突出问题。（一）、历史遗留问题在2003年《土地承包法》实施以前的1982年至2003年之间，由于法律、法规、制度不健全。我国调整农村土地承包关系就主要依据党中央、各级政府及部门的“红头文件”精神和地方村民自治组织的“村规民约”，其波动性和随意性都较大，因此，我总结了以下几点矛盾和问题供大家探讨：1、主体不明，权责不清《土地承包法》立法之前，一些地方发包关系较为混乱。有些属于村民小组集体的土地也经由村民委员会在发包。发包方代表人不特定，有些发包和调整土地的行为不仅仅是村委会主任代表集体主持，甚至有的是村党支部书记、副书记或者会计来越俎代庖。上述种种状况导致出现矛盾、纠纷之后，权责不明，难以查实，无法追责。2、基层执行中央政策过程中有偏颇1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（摘录）：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发(1997)16号文件（摘录）：“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持土地承包期再延长30年的前提下，因人口增减、耕地被占和发展农村经济等原因，造成承包地严重不均，群众意见较大的，可对个别承包经营者承包的土地进行适当调整。‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别承包户，不能对所有承包户进行普遍调整。不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担。‘小调整’方案必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府农业主管部门审批，绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。‘小调整’的间隔期最短不得少于5年。但是基层农村集体经济组织对于自然人死亡的情况，往往是立即收回农户家庭中已死亡成员相应的承包地，马上在本集体经济组织中，按照“候轮补缺”的原则重新分配。并且据了解即使是调整或重新发包土地，也仅仅是召集拟新划6地的农户参与“抓阄”决定，普遍没有召开社员大会，更没有乡镇或县级以上人民政府农业行政主管部门的参与和批准。全过程都由村社干部把持，没有监督更没有权力制衡。事实上，基层的一些干部在执行中央政策时，往往把“大稳定，小调整”这一条作为他们收回、调整或变相调整土地的依据。4、因户籍变动而调整承包地农民想要作为农村集体经济组织成