浅谈我国城市居民最低生活保障制度的现状及几点建议

浅谈我国城市居民最低生活保障制度的现状及几点建议内容提要：近年来，我国的经济改革成为当前举世瞩目的成就，但城市贫困问题也成为当前较为突出的社会问题之一。城市最低生活保障制度成为城市贫困群体生活保障的一道安全网。本文试就城市最低生活保障制度的现状作了—些讨论，并提出了几点建议。关键词：城市居民最低生活保障城市贫困现状自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变。”在这样一个关键时期，日趋严重的城市贫富分化在定程度制约了我国经济社会的发展。在经济体制改革过程中,城市失业、下岗人口的出现，导致了城市贫困现象日益突出。贫困形式发生了新的变化，范围逐渐扩大，程度不断加深。为维护社会的稳定，国家的长治久安，城市贫困问题引起了社会的普遍关注。与此同时，在我国建立城市居民最低生活保障制度，则为我国艰难曲折的社会保障制度改革增添了一道亮丽的风景线。一、全国各地基本上城市居民最低生活保障制度的界定及其现状城市居民最低生活保障制度是由地方率先发起的。朱镕基总理在全国八届人大四次会议政府工作报告中提出：“逐步建立最低生活保障制度。”到目前为止；已经或正在着手建立城市居民最低生活保障制度。1、城市居民最低生活保障制度的界定最低生活保障制度是指目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为日标的社会救助制度。它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。刘伟能认为我国最低生活保障制度的界定可从三个方面宋理解：一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的—项基本权利；二是最低生活保障制度是公民因社会的或个人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用：三是它提供的仅仅是满足最低生活保障需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。（1）从城市居民最低生活保障制度的界定来看，这项制度的建立日的是为城市贫困居民提供基本的白下而上保障，以达到社会的稳定。我国人门多资源少，经济发展起步晚，生产力水平相对较低。在市场经济条件下竞争必然使劳动者的收入分配产生差别。改革开放以来，我国打破了“大锅饭”的平均主义，按劳分配成为社会的分配原则。在这—原则下，分配上的差距必然会使一部分人先富起来。“贫”“富”是两个相互矛盾的对立统一体。既然有“富人”存在，必然会有“穷人”存在，而且这部分“穷人”还占了相当比例。我国社会主义建设的最终日标是“消灭剥削，消除两极分化，最终实现儿同富裕。”对于贫困人群从经济上讲，他们是社会的弱势群体。国家需要通过社会救助，从一定程度上帮助他们走出生存的困境。因此城市居民最低生活保障制度作为社会救助的最后一道安全网发挥着巨大作用。2、我国城市贫困及最低生活保障现状当前，我国城市贫困的规模由于不问的研究者和各个城市地方政府在对贫困的测量小所实行的标准很不统一，迄今为止仍没有城市贫困测量的统一标准和全国范围内城市贫困规模的准确数字。据《财经》杂志了解，2000年民政部曾将全国城市贫困入门汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万；而国家统计局有关资料分析，2000年中国城市贫困人口总数为1170万；对贫困人口估测数日最多的中华全国总工会，估测全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人。在学者方面，中国社科院朱庆芳估算城市贫困人口有3100万。她的测算方法主要是--1998年，下岗职工887万，登记失业人员571万，被拖久退休金的退休人员约60多万，加总共1500万；共赡养人门按两个人计算，总数是3000万；再加上民政供养的城镇孤老残幼有100万人，共有3100多万人，占现在城镇人的的8％。而唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：150万没能领到失业津贴的失业者，约310万没领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万。假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产；生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年中国城镇贫困人口大约是2050万人左右。（2）根据不同部门，不同学者对城市贫困人口的估测，我认为当前我国城市贫困人口大约在1500万人以上。下岗、失业人口对家庭收入是有直接影响的。这部分失业下岗人口的子女或父母也因家庭收入减少而成为贫困人口。而一部分企业经营状况差，职工处于半待岗状态，企业对职工的基本工资欠发或减发，因此这部分人口也应列入贫困范围。基于这些因素，我较赞同唐钧对城市贫困人口的估算。1997年我国城市贫困人口为1500万，到2002年城市贫困人口至少应该在2000万以上。城市贫困人口以较快的速度递增，我们可以得到这样—个印象：小国城市贫困人口的规模应该在1500--3000万之间，占全国城镇总人口的比重为4％--8％。目前的城市贫困人口绝大多数是特困职工，失业人员及其家属，其中特困职工981万人，山50.8％，失业人员299．3万人，占15．5％特困职工及失业人员家属554万人，占28．7％“三无”人员96．5万人，占5％．城市贫困人口主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人数都在100--150万人左右；河北，山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省人数都在100万人左右。（3）日前，我国的经济体制改革才初见成效，而贫困人口却增加较快，在这杆的条件下建立全民最广泛的最低生活保障体系是不切合实际的。因此，我们所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100万贫困人口中的一部分人享有这项权利。我国地域广，东中西部由于历史、地理、国家政策等因素，导致东中西部经济社会发展不平衡。要求中西部不发达地区建立广泛的城市居民最低生活保障体系暂时是不可能的。即使是较为发达的东部地区也拿不出这样多的资金建立最低生活保障体系。我国根据因地制宜的方针政策，对经济发展水平各异的地区由地方政府划定贫幽线后制定最低生活保障标准。3、城市居民最低生活制度保障的对象城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。主要是以下三类人：—是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民：二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。根据1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业人口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”这里所指的收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。包括法定赡养人、抚养人或扶养人应当给付的赡养费、抚养费或扶养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金(4)。我国城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非农业户口的基本生活低于最低生活保障标准的人群。也就是说，这项制度保障的是家庭人均收入低的城市绝对贫困人口和一部分相对贫困人口。它限制了城市中不持有非农业户口的贫困群体，这些因素主要是由我国经济发展水平决定的，由于城市贫困人口较多，国家也就不得已制定享受最低生活保障的条件来限制最低生活保障对象的范围。日前的城市最低生活保障制度还只是针对小范围人群，对象条件的限制使一部分贫困者被挡在了低保门槛外，使其保障对象不具有广泛性。二、我国城市居民最低生活保障制度的实施状况1、现行城巾居民最低生活保障制度的相关政策和法律法规我国城市居民最低生活保障制度是由地方到中央再到地方的方式建立起来的。国家根据最低生活保障的需要制定了一系列政策和法律法规。建立城市居民最低生活保障制度，是党的十五大和《中华人民儿利国国民经济利社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的一项重要任务。为此，1997年9月，国务院就下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，并召开电话会议，提出1999年底前，所有城市和县人民政府所在地的镇都要建立起居民最低生活保障制度。1999年9月28日朱镕基总理签署国务院271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日起正式施行。《条例》的颁布实施标志着全国城市居民最低生活保障工作开始步入法制化管理轨道。”（5）此外，国家还出台了一系列有关最低生活保障制度的政策。民政部部长多吉才让在2002年6月召开的政协九届常委会第十八次会议上对低保资金不足问题表示：“民政部将进一步督促各地加大低保资金投入力度，同时会同则政部等有关部门研究低保资金筹措机制问题，规定地力各级则政列支低保资金预算的比例。”有关城市居民最低生活保障制度的政策、法律法规的制定说明了解决城市贫困居民基本生存问题是当前国家民政工作中的重点。相关政策、法律法规的制定也说明了建立城市居民最低生活保障制度的重要性，也要求城市低保工作走向制度化、法律化。2、城市居民最低生活保障线的测定情况城市居民最低生活保障足以经济收入作为纳入保障体系的标准。而最低生活保障线是指居民最低生活费用标准，是维持基本生存所必须消费的商品和劳务的最低费用。由于地区发展的不平衡性也就导致各地区最低生活保障标准的不同。36个城市低保标准单位：元／人、月城市低保标准城市低保标准北京290广州300天津241南京190石家庄182海口22l太原156成都178呼和浩特153重庆185沈阳205昆明190长春169贵阳156哈尔滨200拉萨170上海280西安156南京220兰州172杭州270--300西宁155合肥169银川160福州200--220乌鲁木齐156南昌143大连221济南208青岛200--210郑州180宁波260武汉210深圳290--344长沙180--200厦门265--315(资料来源：民政部)（6）根据36个城市低保标准的比较，我们得出这样的结沦：低保标准在250--300元以上的有深圳、厦门、北京、广州，上海、宁波，这些地区都是我旧的经济开发区或对外开放区，由于国家政策倾斜的原因这部分地区就先富。生活水平，物价上涨指数较高也就导致了这些地区的最低生活保障线也较高：而低保标准在200元以下的如成都、重庆、昆明、贵阳、银川等19个城市则大多是四部地区。这些地区经济发展起步晚，财政支出困难也就导致低保标准比东中部地区低。所以，我国城市居民最低生活保障制度采取了因地而异的保障标准，考虑到各个地区的经济发展水平不平衡，制定低保标准由中央“—刀切”的做法是不科学、不合理的。所以我国的最低生活保障标准具有明显的地方性。浅谈我国城市最低生活保障制度的现状及其几点建议(二)当前全国各地正在建立城市居民最低生活保障制度，初步统计出在最低生活保障线以下的人口数。由于各地测量最低生活保障线的标准各异，全国统计的生活在最低生活保障线的人也只是其中—部分。下表是民政部民政事业截止到2002年2月底全国部分省市城市最低生活保障情况：(7)地区城镇居民最低生活保障线以下人数(人)已保人数已保家庭数(户)城镇最低生活保障支出(万元)人数占总人数％全国合计165684511302510078．6％4488847116154．1北京市803387950198．95％361282230．9天津市28449118202263．98％675882185．8上海市364384364384100％1555634315．2湖北省108000085000078,7％3000006900重庆市62447658370593．47％2895509086．6四川省1169127101143586．5％405620561l广州省45136332275771．5％1197841942．5贵州省32377528232287．2％1180891656．7云南省38837432678284．1％1003871301．3湖南省154606