农民工社会保险问题分析

农民工社会保险问题分析文章摘要：随着城镇化进程的加快，越来越多的农民工涌入城市。农民工作为一个特殊存在的群体，为我国城市的繁荣发展做出了巨大贡献。但由于经济发展水平，意识方面的限制和国家政策，法律制度保障的缺少使得他们合法权益得不到有效保障，其中农民工社会保险问题更是一个迫切需要解决的问题。本文阐述了目前农民工社会保险的现状，通过分析目前农民工社会保险存在的问题，从而提出一些解决策略。关键词：农民工社会关系；农民工社会保险；公共管理一、引言随着城镇化进程的加快,越来越多的农民工涌入城市,中国国务院研究2006年4月发布的《中国农民工调研报告》显示,中国外出农民工已达到1亿2000万人；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数达2亿人。农民工目前已占第二产业劳动力的58%,商业和餐饮业的53%,加工制造业的68%,建筑业的80%,他们已成为支撑我国工商业发展的重要力量[1]。然而由于受到城乡的“二元结构”和固有的经济社会制度的影响，农民工长期处于城市与农村之间灰色地带，合法权益得不到有效保障，其中他们的社会保险问题更是一个突出问题。在这个庞大的特殊群体中,养老保险的总体参保率不到10%,部分经济发达地区,如广东、大连的农民工参保率也只有20%左右。作为城市发展的中坚力量,农民工将自己的青壮年时光奉献给了城市,然而他们却没有像城镇劳动者一样享受社会保障,农民工的养老问题存在巨大风险。农民工作为社会群体中重要的组成部分,其养老问题不仅是建设社会主义新农村的必要条件,更是社会和谐发展的客观基础,农民工养老问题因此备受关注。2006年,国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》通知,提出要积极稳妥地解决农民工的社会保障问题,探索适合农民工特点的养老保险办法[2]，本文就此谈一些认识与看法。二、农民工社会保险现状2.1相关法规不完善关于农民工的社会保险只有地方性和政策性规定,在全国性的立法中则没有对此作出相应的明确法规保障。除此之外,现行立法中,在对农民工与城镇职工的社会保险规定方面也存在差别。2.2社会保险关系续接困难目前,我国社会保险管理被分割在2000多个统筹单位,多为县市级统筹内运行,且各统筹单位间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系难以转移接续。甚至一些地方为了减轻负担,还设置“障碍”使社保关系无法转移。2.3劳动权益无法得到保障国家是明确要求劳资双方必须签订劳动合同,但在实际中,大量用人单位在农民工法律意识缺乏的情况下没有与民工签订劳动合同,当发生劳动纠纷时,因事先没有明确契约,造成了农民工的利益严重受损,农民工的劳动权益保障根本无从谈起。2.4企业的社会养老保险费用负担过重我国农民工社会养老保险模式主要有综合社会保险模式和统帐结合模式。综合社会保险模式中,以上海市和成都市为主要实施地域,该地区以上年度月平均工资的60%为缴费基数。在缴费比率上,上海市定为缴费基数的12.5%(全部由用人单位负担)；成都市的企业缴费比率为14.5%。在统账结合模式下,北京以上年本市职工月最低工资为缴费基数,单位缴费比率为19%；福建以职工月工资总额为缴费基数,单位缴费为18%；青岛用人单位以本单位农民工总人数与当地上年度城镇单位职工平均工资的60%之积为基数,单位缴费为20%；浙江企业按照全部职工工资总额作为单位缴费基数,单位缴费比率不低于12%。由此可见,如此缴费比率对于企业来说不能不算是一个较重的成本负担[3]。在上面分析中我们发现,农民工多分布于劳动密集型企业,这些企业的利润空间较小,其竞争优势主要来源于成本的节约,低廉的劳动力成本是其中的一个重要的方面,过高的养老保险费使企业丧失这一优势。所以雇主通过各种方式逃避养老保险费用的缴纳也是一种理性的行为选择。2.5社会保险项目供给与需求之间存在结构性矛盾完善的社会保险制度至少应该包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险这四大模块,但基于它们各自的功能差异，在实际中要根据具体的情况来安排。在城市务工期间,农民工所从事的较多脏、重、累、险的粗活,他们最急需的也就是在面临工伤、失业、疾病等即时性风险时有所保障。而已有的社会保险过分注重农民工社会养老保险,对工伤、医疗等短期保障项目重视不够。三、农民工社会保险问题的原因1）我国的户籍管理制度是农民工社会保障缺失的最主要的原因。1998年以来,我国全面推进社会保障制度改革,但至今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础,且政策的天平明显倾向于城镇。农民工进城后虽然从事非农产业,但由于他们还是农村户口,农民的身份依然没有改变,所以仍被排斥在城镇的社会保障的大门之外。2）社保关系续接困难，造成大量农民工退保现象。在我国,目前还缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间自由转移和续接的管理机制,而农民工的工作流动性大,工作场所不固定,这样一旦他们离开所工作的城市,其参加保险的个人账户便无法转回原籍,于是他们往往选择了退保。3）关于农民工社保的相关法规不健全,农民工的社会保障缺乏法律基础。与西方国家相比,我国社会保障立法滞后且不完善,尤其是关于农民工社会保障的立法更是严重滞后。自1998年以来,我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律,但关于农民工社保问题却迟迟没有相应立法。目前,只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。4）资金短缺严重阻碍了农民工社会保障的发展。这些年,尽管国家和政府大力加强了对城镇社会保障制度建设的投入,但城镇职工社会保障的资金短缺问题仍相当明显。当城镇居民的社会保障制度运行陷入资金困境时,若再将庞大的农民工群体纳入制度的考虑范围内,国家必然要面临更为严重的资金困难[4]。四、农民工社保制度亟待完善的原因1这是全面建设小康社会的必经步骤：中共十六大报告指出，全面建设小康社会的目标之一是城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别扩大的趋势逐步扭转。农村富余劳动力的城镇化则是实现这一目标的必经途径，而只有建立和完善农民工社会保险制度，这一途径才能畅通。2这是解决“三农”问题的必要条件：通过让农民自由有序地进入城镇，从而达到“转移农民、减少农民、富裕农民”，这对于中国农村改革而言是跨越式的一步。建立和完善农民工社会保险制度，才能让这一步骤有序平稳地进行，这是是解决“三农”问题的具体要求所决定的。3这是实现社会公平、建立和谐社会的基础：将社会保险排除农民工，某种意义上是对农民工合法权益的忽视，这将增加社会的不稳定因素。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其劳动带来的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，促进社会和谐[5]。五、我国当前农民工养老保险制度概述当前，我国许多地方都建立了各自的农民工养老保险政策，从整体来看，可以归纳为以下三种类型：（一）独立型养老保险制度独立型养老保险制度是专门针对农民工而制定的养老保险法规或政策，这类单项性政策既与农民工其它险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的政策。北京、南京、天津、厦门等市是这类政策的代表。北京市2001年出台的《北京市农民工养老保险暂行办法》明确规定，凡北京市行政区域内的各类企业、党政机关、事业单位、城镇个体工商户与农民工形成劳动关系，应当依法参加养老保险，缴纳养老保险费。农民工必须达到国家规定的养老年龄（男年满60周岁，女年满50周岁），方能领取基本养老金。（二）综合型养老保险制度综合型养老保险制度是指在城镇职工社会保险体系之外，结合农民工流动性强和收入水平低等特点，建立在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面与城镇职工社会保险政策相对独立的社会保险项目。综合型农民工养老保险制度也是专门为农民工制定的养老保险法规与政策，与独立型养老保险政策只考虑农民工的养老保险问题不同，综合型农民工养老保险政策是将农民工的养老、医疗、工伤及其它险种一并予以考虑，制定出综合性保险政策，养老保险只是“综合”险种中的一种。典型代表是上海、成都。2002年7月22日，上海市人民政府发布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，把外来从业人员的“老年补贴”与工伤（或者意外伤害）、住院医疗纳入综合保险，实行与本市户籍职工不同的养老保险制度。其后于2004年8月30日又对部分条款进行了修正。该办法在全国率先提出和明确划分出流动就业群体，应享受与城镇基本社会保险不一样的保险想法和概念。（三）融入型养老保险制度融入型养老保险制度是将农民工的养老保险纳入城镇职工保险体系之内，并不针对农民工养老保险问题作专门的规定，只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中，对农民工与城镇职工加以区别对待。深圳是实行这种制度的典范。深圳将劳动者分为深圳户籍和非深圳户籍两大类。按照2006年7月26日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的经第二次修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，深圳市非本市户籍员工与本市企业员工适用统一的城镇企业职工基本养老保险制度，享受同等的市民待遇。农民工可按此规定参加基本养老保险，其缴费率和待遇与深圳市户籍劳动者相同，但在缴费年限的计算上和享受养老保险待遇上略有不同[6]。六、现行农民工养老保险制度的优缺点（一）独立型养老保险制度优点：（1）养老保险缴费模式与城镇职工基本养老保险有相通之处，个人账户结构、规模与城镇职工相同，为将来农民工养老保险权益向城镇企业养老保险过渡统一了平台；（2）考虑了农民工收入较低的特点，养老保险费征缴基数与比例较低，降低了农民工参加养老保险的“门槛”，达到了“低标准进入，低标准享受”的目的，有利于调动企业与农民工参保的积极性；（3）由于是“孤立”型的养老保险政策，既与农民工的其它险种无关，也与城镇养老保险没有牵连，因此，独立型的养老保险政策操作起来较为简便。缺点：（1）实行统一的缴费基数，没有考虑农民工收入的高低。由于城镇职工工资水平比较高，按最低工资标准缴费对当前大多数农民工也是沉重的负担，而对于经济条件较好的农民工却有制度歧视之嫌；（2）实行农民工养老金一次性发放，违背了养老保险逐月发放的基本操作原则，减少了农民工的实际领取数额，也不利于农民工退休后的长期性养老保障。（二）综合型养老保险制度分析优点：（1）将农民工迫切需求的工伤保险、住院医疗保障与养老有机结合起来，能够满足农民工的对社会保险的多方面需求；（2）实行低缴费率，有助于实现低水平广覆盖，把广大农民工纳人保障范围之中，比较符合我国现阶段经济和社会保障发展的实际，有利于保障农民工的合法权益，同时，由于费率相对较低，企业的综合保险负担也相应较低；（3）在实践中，政府只制定政策和加强监管，不必担心这部分基金运营过程中入不敷出问题，各级财政也不承担保险基金的补贴责任。缺点：（1）没有专门的养老保险账户，与目前城镇的统账结合的养老保险模式存在巨大差别，缺乏与城镇职工养老保险制度的对接；（2）制度设计笼统、缺乏明确的针对性和开放性。从身份上来看，农民工有一个共同的名称，似是统一的，但实际上农民工群体本身构成比较复杂，分为不同的层次，不同层次的农民工对养老保险有不同的利益诉求，其差异也是很大的。该制度在设计上没有考虑这一点，将不同层次的农民工纳入统一的政策，缺乏针对性；（3）由于对农民工的养老实行一次性补贴制，不能算真正意义上的养老保险，农民工的养老保险权益实际上不能得到真正落实。（三）融入型养老保险制度分析优点：（1）农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了“市民待遇”，切实保护了他们的正当权益；（2）由于农民工普遍较年轻，大多处于基本养老基金的积累时期，支付压力小，因此，这部分人参加城镇基本养老保险一定程度上能够弥补城镇基本养老保险账户的“空账”，缓解人口老龄化给基本养老基金带来的支付压力；（3）使用人单位在聘用农民工与本地户籍人员的基本养老保险负担大体相当，这有利于促进城乡劳动者平等竞争就业机制的形成；（4）有利于城乡养老保险制度的对接，从而促进统一的城乡养老保险制度的形成。缺点：（1）在统一的制度模式下，