后危机时期国际组织金融监管改革评析及启示

后危机时期国际组织金融监管改革评析及启示汤柳，王旭祥2010-09-28摘要：文章回顾了此次全球金融危机以来主要国际组织关于加强宏观审慎监管的改革行动，归纳了国际组织改革的突出特点及其实施障碍。在此基础上，结合国际组织的改革建议和中国经济金融发展特点，从加强国际监管合作、构建中国宏观审慎监管体系以及加快中国系统性风险管理研究等方面，提出进一步完善中国金融监管改革的政策建议。关键词：后危机时期，国际组织，金融监管，监管改革一、国际组织金融监管改革行动概述经济全球化背景下的稳定与发展需要深层次的协调与合作。国际组织已经成为各国共商全球经济金融、促进共同经济稳定和持续增长的世界级平台。就监管而言，G20、IMF.BIS等具有全球性影响力的国际组织，负有维护金融稳定这一重要职责。为了共同应对全球性金融危机对经济增长和金融稳定造成的巨大冲击，自2007年以来，各国际组织在各自相关领域内，就洞察危机根源、重塑监管理念以及改革监管体系等各个方面均提出相关指导方针及政策建议，其监管改革措施之密集、涉及范围之广泛令人印象深刻。如果说宏观审慎监管的推行开启了法规管制新时代，那么国际组织在全球范围内促进相关监管理念的重塑、监管体系的重构，以及加强全球监管合作和监管法规统一等方面起到了不可替代的作用。作为各国最高层次的会晤，G20在国际组织针对金融监管的改革中发挥着统领、监督和协调的作用。客观而言，自危机发生以来连续召开的四次峰会中，伦敦峰会正式提出的审慎监管的国际架构以及加强监管的若干建议对于未来监管体系的变革明确了方向，成为四次峰会中最具有实质成效的会议。伦敦峰会时期是全球危机最为严峻的时期，也许唯有共同的“切肤之痛”方能让争论不休的美国、欧盟和英国等主要经济体达成共识。国际货币基金组织（fMF）、金融稳定委员会（FSB）以及国际清算银行（BIS）的监管改革行动主要集中在加强对发达国家的监督、加强系统性风险和逆周期监管研究以及启动早期预警机制的相互合作等方面。其中最为突出的是IMF对金融稳定模型的引入（Standardizedrisk-assessmentmatrix（RAM））。该模型的主要特点是从宏观审慎的角度将主要的风险来源（如家庭过度负债、银行资产不足等）、引发危机的驱动因素（宏观经济的严重衰退、系统重要性机构的倒闭）和传导机制以及监管和危机的管理框架、压力测试的结果等各项内容纳入综合评估，同时该模型还给出风险引发危机概率的计算以及相关风险事件发生对金融稳定和宏观经济影响的模拟等。除此之外，巴塞尔委员会实施的银行监管框架改革，以及提出将流动性偿债能力系数和净稳定融资系数作为流动性风险的国际监管标准等新举措，也受到各国关注。国际保险监督协会（lAIS）、国际证监会组织（IOSCO）和国际会计准则理事会（IASB）分别在证券和保险的监管和会计准则等方面出台了有关支持宏观审慎监管、扩大监管范围、加强逆周期监管、促进国际监管合作的相关改革措施。二、国际组织金融监管改革的主要贡献和特点（一）主张政府主导的金融稳定与市场主导的金融自由化之间的平衡2008年的全球金融危机被视为两种法规管制时代的分水岭。危机前的现代金融发展史就是一部关于金融主体如何实现自由化和全球化的历史，而危机的发生则使”自由市场是促进成长与稳定的最佳方式”这一结论受到了严重质疑。以G20共识为基准的国际组织所采取的各项改革措施表明，金融改革并不是以惩罚为目的，而是以创造一个足以促进经济稳定增长的制度为出发点。这一态度表明危机后的监管改革取向：既要防范金融创新过度导致的金融风险，又要鼓励法律规范下的金融创新活动；既要从日益加强的金融一体化中获益，又能控制潜在负面溢出效应的发生，从而实现管制与市场的最佳平衡。（二）围绕宏观审慎的监管要求，实现对监管理念的重塑G20伦敦峰会强调监管体系必须能防范波及整个金融体系的风险，缩小而非扩大金融和经济的周期性波动。这一主张体现出宏观审慎的监管要求。随着各项监管方案的推行，关注单个机构的微观审慎监管理念，正在被关注金融系统整体情况的宏观审慎管理理念所取代。与此对应，顺周期循环正在被逆周期工具下的平缓周期循环所替代，各监管当局和金融机构的信息沟壑正在被各项关于加强信息沟通的合作机制所拉近；法定的监管边界正由于跨行业、跨国、跨地区的监管合作而得到延伸，新的监管理念正在逐步形成。（三）创新性的监管方法层出不穷伴随监管理念和体系的变化，国际组织在此次改革中提出了许多新的监管方法和依据。如金融稳定模型的提出，对“系统重要性”的重新定义及资本缓冲与动态贷款拨备等逆周期工具的构建，按金融关联度实行资本附加费、薪酬发放与风险管理有效结合之理念的提出，衍生品场外交易制度的变革等。尽管其中一些监管工具并非被首次提出，但是在国际范围内探讨其操作性实属首次。（四）加强国际组织监管合作和制定全球监管最低标准从国际组织的改革行动中可以发现，加强合作的内容不仅强调各国监管机构之间的合作，还突出强调国际组织间关于监管的合作。根据G20的要求，应加强FSB、IMF和BIS的沟通与合作，加强FSB和IMF在金融稳定方面的共同职责，要求IMF和FSB共同建立早期预警演习机制（EarlyWarningExercises，EWE）。在系统性风险的研究方面，IMF、BIS和FSB共同合作研究，提出了关于定性和定量分析相结合的基本框架，用于从系统性风险的角度评估和测量单个机构、市场以及工具在金融系统中的重要性。此外，为了促进各国监管法规的一致性，2010年1月FSB出台了关于《加强遵守国际标准的框架》，通过建立最低全球标准的方式，要求各国根据本国实际情况提供标准。（五）加快对新兴市场国家的纳入主要经济体在此次危机中不可推卸的责任凸显危机后改革国际货币体系的重要性。以中国为代表的新兴市场国家对全球经济增长贡献率的显著上升，加之各国对于改革国际货币体系及系统性监管的要求不断增加，共同推动了新兴市场国家在IMF等国际组织中地位的提升。这一趋势在其他国际组织的金融监管改革中也得到体现，例如，G20替代G8，成为国际经济合作的主要平台；FSB吸收G20中包括中国在内的数个发展中国家成为正式会员：与金融监管有关的各个主要国际标准制定机构，纷纷吸收包括中国在内的新兴市场国家作为新成员；巴塞尔委员会将部分新兴市场国家的央行行长和其他监管者领导纳入该委员会的治理机构。当然，虽然发展中国家在国际组织中的地位得到体现和提升，但在这些长期由发达国家控制的机构里，能否获得应有的话语权，还需要充分的时间来实现。（六）针对欧美国家展开的改革行动，未充分考虑新兴市场国家的要求在国际组织的改革行动中，无论是对危机根源的剖析还是加强监管的举措，均是针对欧美国家的经济金融特征对系统性风险的影响，及其监管和法律安排中存在的问题。作为不断纳入新兴市场成员国的国际组织，此次加强监管的改革行动对于新兴市场国家则考虑甚少。这样的改革如果在所有成员国范围实施的话，其行动效果颇有“欧美国家生病，全球跟着吃药”之嫌。因此，如何结合本国的经济金融和监管特点，汲取危机的经验和教训，有针对性地采纳国际组织监管要领，加强本国金融体系的稳健性，是当前包括中国在内的各新兴市场国家面临的重要挑战。三、关于国际组织金融监管改革的争论和实施障碍（一）关于改革启动时间的选择虽然危机后围绕宏观审慎原则展开的改革行动已成为各国共识，但是改革何时实施仍在各国存有分歧。例如，伦敦政治经济学院教授查尔斯·古德哈特反对在经济金融尚未企稳的形势下，草率以监管法规的形式强化改革。国际货币基金组织货币与资本市场部主管劳拉·科德雷斯指出，在金融稳定委员会及巴塞尔委员会的配合下，G20已在全球金融监管体系改革进程中取得显著进步，但“仍有需要继续推进和改善的环节”，要避免因冒进产生监管套利空间让投机者有机可乘。在经济金融复苏基础尚不稳固的后危机时期，尤其是在以当前欧洲主权债务危机为主的全球财政风险加剧的情况下，包括监管在内的各种纠正市场的行动都应充分考虑经济金融形势的脆弱性和复杂性。（二）关于对改革力度和细节的共识对于国际性协议而言，细节问题往往是最难统一的，这也直接影响到各国改革方案实施力度的大小。对于此次国际组织的监管改革，同样存在这样的问题。当前各成员国在多个改革领域仍然存在意见分歧，而已达成共识的改革措施则实施状况也不尽如人意。例如在逆周期监管改革中提出的逆周期乘数的引入，在各国可能会因经济周期影响的不同而出现差异，从而出现不同国家对银行资本要求有松有紧。因此，英国央行负责金融稳定事务的副行长保罗·托克指出，准确制定出最得当的逆周期措施并非易事。而美国财长盖特纳表示，达成一致的资本金和流动性要求十分重要，否则极易导致各国之间形成分裂局面。根据新的巴塞尔协议，新的银行资本金和流动性规定将于2012年年底开始实施。在银行薪酬系统监管方面，金融稳定委员会表示，尽管美、英、德、法、日等国家和地区已开始采取相关改革措施，但阿根廷、巴西、新加坡、印度、印尼、墨西哥、俄罗斯以及土耳其等国在落实银行薪酬改革措施方面仍显滞后。英国银行家协会首席执行官奈特针对这一问题指出，就目前而言，“协议”与“实施”之间仍存在巨大鸿沟。（三）关于改革的持续性问题国际机构及各国的风险预警体系对于危机并不成功的预测，在很大程度上说明了逆向监管的难度。尤其在景气时期任何影响经济增长的政策均不易被采纳。危机来临使全球面临共同灾难，经济金融形势的急剧恶化促使各国对监管改革表明了共同的决心，从而形成了国际组织的监管改革行动。随着危机影响的消退和经济的缓慢恢复，各国对于监管改革的决心发生了微妙的变化。从各国对待监管改革的态度来看，目前矛盾主要集中在美国和欧洲之间。当前，作为此次危机“最无辜”的受害者，欧盟国家针对美国监管改革的态度最为坚决，要求“继续推进全球金融监管改革”，甚至要求“讨论开征银行税”这一激进的改革政策。而美国作为危机始作俑者，在监管改革行动方面一直较为缓慢。欧洲政府领导人指责美国并非出于合作态度，而是意图制定于己有利的条款。即便美国迫于压力实施改革，在经济逐渐向好的时候是否能够坚持诸如逆周期监管、合理薪酬等逆向的监管措施，以及国际组织的改革在各国和地区是否均能持续进行，都有待时间检验。四、对中国金融监管改革的启示尽管目前国际组织的监管改革和在成员国的推广面临着较大的分歧和障碍，无论在改革的时间、力度和细节还是持续性上都未达成统一，但是危机后围绕宏观审慎原则展开改革行动已经成为各国共识。作为各国集体智慧的结晶，国际组织有关监管改革的主张和建议必然对各国改革产生深远的影响。作为新兴市场国家的主要代表之一，我国应当结合本国国情，汲取其中有益的观点和适用的政策建议，完善现有监管体系，扩大国际合作。这不仅有利于我国金融体系的稳健，也有利于进一步巩固我国的国际地位。（一）加强国际金融稳定合作，争取国家利益的最大化政府主导的金融稳定并不排斥市场主导的金融自由化，在全球化经济深化发展的背景下，国际监管合作是各种监管改革的主线。在此前提下，我国加强国际金融稳定合作具有重要的战略意义。首先，从战略发展的角度来看，加强国际金融稳定合作有助于贯彻我国“走出去”战略和实现我国在对外开放条件下的金融体系安全与稳定。其次，国际组织的改革使以中国为代表的新兴市场国家在国际货币基金组织、世界银行等国际组织的地位得到了提升，我国应当回应国际社会舆论要求，参与国际金融稳定与监管合作，提升自身的国际影响力。再者，当前国际组织的宏观审慎监管改革和监管合作尚属磋商和酝酿阶段，中国的及早参与有助于增强其在规则制定方面的主动性，最大程度地维护自身利益。（二）结合中国经济金融发展条件，实现宏观审慎监管体系改革根据国际组织的监管改革要求，改革现有的监管框架，实现宏观审慎与微观审慎的有机结合是各国监管当局的首要任务。然而，由于国际组织有关监管改革的措施主要针对发达国家金融体系存在的问题，没有充分考虑到新兴市场国家的金融特征。如何针对我国的经济金融发展状况，结合影响金融稳定的关键因素改革现有监管体系，建立符合我国实际情况的监管体系框架，是当前经济发展的