欧盟碳市场进展分析及对我国的启示

欧盟碳市场进展分析及对我国的启示作者：张敏思、范迪、窦勇时间：2014-02-1210:36:43欧盟碳排放交易体系（EUETS）是当今全球最大、运行时间最长的碳排放交易市场。自2013年开始，EUETS进入第三阶段，但目前由于种种主客观存在的因素，导致该体系在运行上出现了一系列问题。本文将对这些问题进行分析，并为我国开展碳排放权交易工作提出相关建议。一、背景欧盟碳排放交易体系（EUETS）涵盖了欧盟以及挪威、冰岛、列支敦士登共31个国家超过1.1万个重点用能设施，涉及行业包括电力和热力生产、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸、化工、石化、合成氨、有色金属和炼铝等能源密集型行业以及航空业，其温室气体排放约占欧盟温室气体排放总量的45%。EUETS自2005年实施以来已运行9年，2013年进入第三阶段。近几年，欧盟排放配额（EUA）交易量总体保持了稳步增长态势，从2005年的9400万吨二氧化碳当量增长到2012年的79亿吨二氧化碳当量（见图1）1[1]，2013年达到87亿吨二氧化碳当量2[2]，约占全球的86%。在交易额方面，2005-2011年保持了较快的增长趋势，2011年达到780亿欧元，之后开始下滑，2012年和2013年分别约为560亿欧元和360亿欧元3[3]。在价格方面，2008-2012年期间，EUA年平均价格分别约为22、12、13、12和7欧元，呈下降趋势，2013年更是跌至5欧元以下。1[1]数据来源：[2]彭博新能源财经（BNEF），“ValueoftheWorld’sCarbonMarketstoRiseAgainin2014”，2014年1月。3[3]2013年交易额数据来自Pointcarbon统计，“Globalcarbonmarketcontracts38%aspricesandvolumesdrop”，2014年1月。图1EUETS成交量示意图（单位：百万吨配额）数据来源：彭博新能源财经2008年以来，配额过剩和供需失衡成为欧盟碳市场面临的最主要问题。根据欧盟委员会的估计，在EUETS第三阶段开始时，EUETS的过剩配额将达到15-20亿吨4[4]，甚至在EUETS第三阶段的大部分时间里都将有约20亿吨的过剩配额。配额过剩导致EUETS碳价一路下跌（见图2）。此外，碳市场低迷使欧盟在发展清洁能源和增加低碳技术投资方面备受影响，也使欧盟碳交易相关服务行业遭受较大打击。巴克莱银行已经出售了其碳交易部门；德意志银行关闭了全球碳交易业务；摩根大通缩减了环境市场团队。过去四年中，伦敦金融城碳排放交易从业者人数下降了70%。图2EUA价格变化（2008年1月-2012年5月）4[4]数据来源:数据来源：欧盟委员会近几年来，欧盟已考虑采取相关措施改进EUETS和提高市场活跃度。2012年11月，欧盟委员会提出了包括“折量拍卖（Backloading）”、提高减排目标、提高年度减排系数在内的6项结构性改进措施。其中，“折量拍卖”计划是指推迟拍卖2013年到2015年共9亿吨EUA，并于2019年至2020年间分两个阶段返还给市场，即将配额拍卖时间后移，以减少短期配额供给，提升市场价格。经过多次讨论、修改和投票，2013年12月10日，“折量拍卖”计划终于在欧洲议会投票中获得通过。然而，“折量拍卖”并未从根本上解决欧盟碳市场配额供过于求的局面，因此并没有导致碳价大幅回升。以2014年12月到期的EUA合约为例，其价格在2013年12月中下旬一直稳定在4.85-5.05欧元之间。此外，2012年8月，欧盟和澳大利亚政府高调宣布将于2015年起进行双方碳市场连接。然而2013年，由陆克文领导的澳工党政府败选，阿伯特领导的新任政府已宣布将废除碳定价机制。2013年11月，新任政府提出的废除碳定价机制法案已在澳众议院获得通过，并将提交至参议院进行投票。因此，欧盟和澳大利亚连接碳市场一事很有可能将被终止，这对欧盟碳市场的发展无疑将是一大打击。二、相关分析EUETS之所以遇到当前的困境，可以说是多种因素造成的，但总的来说主要包括以下几方面。1、减排目标缺乏力度，配额严重过剩欧盟委员会于2008年1月制定了欧盟能源气候一揽子计划，其中包括到2020年将温室气体排放在1990年基础上降低20%、可再生能源占能源消耗比例提高到20%、化石能源消费量减少20%的目标。经过内部反复协调和讨论，该计划于2008年12月在欧洲议会全体会议上通过。欧盟此举旨在保持其应对气候变化方面的领导地位，抢占未来低碳经济和技术的制高点和保持国际竞争优势。根据欧盟2013年4月向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的排放清单数据，2011年，欧盟27国温室气体排放量为45.5亿吨二氧化碳当量，比1990年下降18.6%5[5]。据2013年10月欧洲环境署（EEA）公布的数据，2012年欧盟28国温室气体排放量为45.36亿吨二5[5]氧化碳当量，比1990年下降19.1%6[6]。而英国研究机构“沙袋”（sandbag）2013年11月公布的一份报告称7[7]，即使欧盟28国到2020年较目前排放水平增排19%，也可以顺利达到在1990年水平基础上减排20%的目标。显然，目前欧盟已基本实现并将超额完成到2020年在1990年基础上减排20%的目标。由此可见，较低的减排目标直接导致了事先制定的配额总量严重过剩的后果。2014年1月22日，欧盟委员会公布了欧盟2030年气候和能源政策框架，其中设定了温室气体减排和能源发展的一系列目标，即温室气体排放量在1990年的基础上减少40%，可再生能源利用比例至少达到27%。2014年2月5日，欧洲议会全体会议以341票赞成、263票反对、26票弃权初步通过了欧盟到2030年在1990年基础上减排40%的目标，并要求到2030年相对于1990年能效提高40%，可再生能源比例至少达到30%。此外，欧盟委员会还在框架中提出了EUETS结构性改革的政策建议，提出从2021年开始设立“市场稳定储备（MarketStabilityReserve）”，用于解决近年来碳排放配额过剩的问题，同时通过自动调整拍卖配额的供给，提高系统对市场冲击的恢复能力。毫无疑问，这些都将有力地提高欧盟碳市场的活跃度，刺激碳市场的健康发展。2、经济危机使欧盟温室气体排放大幅下降，客观上降低了对碳配额的需求近年来，欧盟在推进经济一体化方面取得巨大成就，成为全球最大的经济体。然而自2008年以来，受全球金融危机和欧债危机等影响，欧洲经济持续衰退。2009年，欧盟27国GDP增长率为-4.5%（见图3），随后的2010年和2011年，欧盟经济出现复苏势头，但2012年又进一步放缓。据欧盟统计局统计，2012年，欧盟28国的GDP增速为-0.4%，这是继2009年以来欧盟年度GDP增速首次出现负增长。而欧盟统计局数据显示8[8]，2013年第三季度，欧元区和欧盟的国内生产总值环比（与上个季度相比）分别增长0.1%和0.2%（低于第二季度的0.3%和0.4%），欧元区的国内生产总值同比（与2012年同期相比）下降0.4%，欧盟的国内生产总值同比仅增长0.1%。6[6][7][8]图3欧盟2005-2012年GDP增速示意图数据来源：欧盟统计局在温室气体排放方面，2005年至今，欧盟温室气体排放量下降明显，特别是2009年欧盟28国温室气体排放量为46.23亿吨，比上年度下降7.23%，随着经济的复苏，2010年温室气体排放量较2009年有所增加，随后的2011和2012年排放量又持续下降（见图4）。9[9]图4欧盟2005-2012年温室气体排放量及增速示意图数据来源：UNFCCC，EEA目前，欧盟区域内大部分产业，特别是工业活动还未从经济衰退中复苏，从而导致欧盟区域内温室气体排放量快速下降，进而对EUA的需求量大大减少，价格急速走低。据“点碳”9[9]=go（PointCarbon）统计10[10]，2008年7月至2013年4月，EUA的价格下跌接近90%。2014年1月中旬，EUA的价格稳定在4.8欧元/吨（约合39.6元人民币/吨）左右。3、EUETS体系运行规则缺乏灵活性EUETS自实施以来一直存在总量目标宽松导致配额过剩的问题。第一阶段（2005-2007年）和第二阶段（2008-2012年）均由各成员国确定配额分配方案。第一阶段是试验期，由于基础排放源数据缺乏以及各成员国都尽量争取利益最大化的政治努力，使第一阶段制定的总量目标（每年22.99亿吨）明显超过了实际排放（年均约20.3亿吨11[11]）。第二阶段虽然将年度排放上限削减至20.81亿吨，但由于全球金融危机和欧债危机使欧盟温室气体排放量下降，更加衬托出配额总量的明显过剩。进入第三阶段，过剩配额更是达到15-20亿吨。配额的严重过剩反映出EUETS在体系运行规则方面还缺乏灵活的调控机制，导致无法通过用削减配额总量来减少市场供给、提高市场活跃度的目的。由于欧盟一直奉行民主决策机制，出台相关政策需要各成员国协调一致，加之各利益相关方博弈和复杂的程序使得根据新情况及时调整政策变得十分困难。例如，“折量拍卖”计划本身其实并未真正削减配额总量，而只是暂时性地消除了一部分配额，因此其不能从根本上解决欧盟碳市场配额过剩的问题。在这方面，美国区域温室气体减排行动（RGGI）的做法倒是值得借鉴。在出现配额严重过剩的情况下，2014年，RGGI果断将配额总量从2013年基础上大幅下调了45%。4、EUETS的实施导致出现“碳泄漏”现象众所周知，欧盟具有非常先进的减排技术以及较高的减排效率，因此许多企业的减排空间已非常小。为达到减排目标，欧盟部分企业将大量工业活动和人力资源转移到了欧盟以外的区域。因此，从某种意义上来说，EUETS的实施仅仅只是减少了少部分企业的碳排放，而在欧盟以外区域的温室气体排放并没有计算在欧盟温室气体排放总量中，从而造成了大量的碳泄漏。据欧委会统计，目前，欧盟164个生产行业及其分支（钢铁、制造业、供热业等）均存在碳泄漏风险。这些行业的产量占欧洲制造业总产量的77%，排放量约为EUETS排放总量的1/4。匈牙利金融机构Vertis于2013年4月发布报告称12[12]，欧盟的做法将直接导致一些减排技术较落后的国家和地区温室气体排放量大大高于欧盟区域内的排放，同时给外10[10][11]，2005-2007年欧盟24国年均排放。12[12]=1216界造成欧盟区域内通过EUETS实现整体减排的假象，而这也是造成目前EUA交易低迷的原因之一。三、相关建议自2013年6月