美国交通规划体制中的大都市区规划组织

1修改稿美国交通规划体制中的大都市区规划组织程楠1,2、荣朝和1、盛来芳1(1北京交通大学经济管理学院2清华大学交通研究所，北京，100028)摘要：本文介绍了上世纪60年代以来出现的美国大都市区规划组织（MPO），分析了该组织的形成背景、发展历程、机构职能、作用及局限性。MPO是美国城市化、运输化进程与原有州、郡县及市镇行政体制产生矛盾，因而在行政组织上进行必要调整的反映，也是美国社会自治制度与交通规划所需要的综合性、合作性与连续性原则得到结合的体现。关键词：美国，大都市区，交通规划，规划体制，MPO一、大都市区规划组织出现的背景美国的政府结构分为联邦（federal）、州（state）和地方（local）三级，其中地方政府由各州自主设立，一般包括郡县（county）及其以下的市（city）和乡镇（town）政府。美国目前共有50个州、3044个郡县、18517个市和16991个镇，市镇构成了美国的基层政府。绝大多数美国的市并不大，早期设市时只是比乡镇的城市化程度高一些。美国各州原来普遍设立郡县，然而随着工业化和城市化的持续发展，原有的郡县体制逐渐无法适应，于是有的州便将一些郡县撤销，还有的州将郡县与城市合并，并成立了若干地域面积大一些的大城市政府，例如最典型的纽约市就是包括5个区（各自相当于原来郡的范围），陆地面积789平方公里的大型市。但绝大多数美国的市仍只是后来由于城市化形成的各都市区内的组成部分，而且往往只是很小的组成部分。也就是说，美国在初期建立的地方行政体制更多是为适应当时农业社会形态的需要，由此逐渐出现了不适应。进入20世纪以后美国的城市化过程加快，人口集中、地域连片、经济比重畸高的大都会已成为趋势，都市特别是大都市覆盖的地域迅速冲破了地方性市镇、郡县甚至州的行政边界。例如，纽约大都市区到上世纪60年代已包括纽约市域范围的5个区、周边纽约州的其他5个郡、新泽西州的9个郡和康涅狄格州的6个城市化地区（该州未设郡县），总面积17405平方公里（目前都市区总人口约1900万，比纽约本市人口多出约1100万）；波士顿大都市区的范围包括了马萨诸塞州东部的101个市镇，总面积11684.7平方公里（波士顿市本身的面积只有232.1平方公里）；西雅图大都市区是由华盛顿州的四个郡及其管辖内的82个市镇组成；而首都华盛顿的大都市区则涵盖了华盛顿特区及其周边马里兰和佛吉尼亚两州的6个郡。大都市所具有的产业集聚、人口居住和土地利用等特征，自然提出对城市形态、基础设施、公共服务、环境保护和交通活动的内在一体化要求，而二战以后美国城市郊区化也逐渐引致城市无节制蔓延，并伴随着日益严重的交通拥堵、噪音和污染等一系列大城市问题。由于绝大多数美国大都市区都包含多个不同市镇、郡县以至州的辖区，却并不存在与大都市地域层级相称的政府，结果分散分割的行政边界在很大程度上必然阻碍区域内的必要合作与共同发展。另一方面，交通建设的重点也逐渐从地区之间的线路与通道领域转移到城市与枢纽方面，由于城市交通建设在土地、时间、环境、搬迁、遗迹保护和公众意愿等方面的制约条件相对严格，所需要解决的投资数量、工程技术、体制合作、长期预见等问题的难度都大幅本文为国家自然科学基金项目和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（07JZD0012）的部分成果。2度提升，导致每一个大都市区的交通规划都应该由所在地区的相关利益群体通过合理协商决定，以便形成能够代表大多数成员共同长远利益的解决方案。但传统的郡县、城镇体制导致都会区域内的各行政机构无法共同克服和解决那些越来越严峻、紧迫的城市问题，即便意识到有必要，也很难迅速达成共识并形成合力。因此在城市化连片的大都市区域，一些类似政府联合会（CouncilofGovernments）性质的组织开始出现，试图打破原有的市镇、郡县以至州的行政边界，对整个区域进行系统规划并解决那些日益尖锐的社会问题。第一次大都市区域的跨州合作尝试发生在纽约。共享哈德逊河口1500平方英里滨水码头区的纽约州和新泽西州于1917年成立了一个双州委员会，以协调相关港口出现的费率争端等问题，双方在1921年达成港口协议，划出共同港口区并合资成立了纽约港务局1。该港务局有效利用其收取的设施使用费以及在公开市场上发行债券所募集的资金，用于交通基础设施的建设和运营，在没有增加两州纳税人负担的情况下，改善了整个港口区的交通状况。港务局甚至开展了一项“纽约及其市郊的区域规划研究”，工作内容涉及广泛的调查和对经济发展的预测，并提出包括在外围地区建立卫星城市、土地利用控制、保留开阔空间和建设新铁路和公路网络的建议。然而与该时期发起的其他区域规划类似，这一规划在实施中受到来自不同地方竞争性利益关系的很大制约，而且规划主体的合法地位也很不明确。鉴于此，有规划专家认为“只有一种方法可以确保有效的区域规划，那就是创建与地域范围对称的政府，使其具有超越市镇当局的权利，并可以为区域的基础设施制定政策”。区域性问题的解决显然需要相应层级的政府发挥作用，然而美国人似乎更偏好社会自治的理念，部分表现为其地方政府基本上都是自治性的行政机构，普通居民并不愿意有更多层的上级政府，包括多一级政府无疑意味着要增纳更多税种。因此，即便已经形成了跨越原本行政区划的大都市共同经济利益，实际中也很难形成一级新的政府。到目前为止，只有俄勒冈州的波特兰都会区经过20多年激烈争论，包括其间一次被居民投票否决的经历，才于1979年成立了大都会区域政府，以服务于所辖三个郡县及波特兰地区25个市范围的140万居民。这是美国迄今惟一能够作为一级正式政府存在的大都会区域政府，而在其他绝大多数情况下，由于难以形成这种与地域范围对称的正式政府，因此只能在原有行政构架基础上做局部体制创新，以便能够解决那些实在难以回避的问题。二、大都市区规划组织的确立及发展在都市区域层次上开展交通规划研究并使其成为相关资源配置的主要渠道，是美国社会经济城市化与运输化阶段性转变的必然要求。由于缺少与大都市区域相对应的一级政府来统筹需要进行长远战略谋划的公共事务，因此必须创建能够与地域范围对称的职能机构，也就是说，没有正式的政府也要创建能承担起相应职能的准政府机构。MPO地位的确立与发展经历了美国社会自治理念与联邦政府及其立法媾合的一个过程。二战以后，美国在实施由联邦资金主导的全国高速公路规划中，遇到很多高速公路建设与沿途大都市关系处理的问题，其复杂程度远远高于高速公路在城市之间的路段。因此一些区域性政府间合作机构开始出现，并希望由自己直接代表相应的大都市区域，参与到能够取得大笔联邦资金的交通规划事务中，联邦政府则对此做出了积极响应。60年代初，肯尼迪政府认识到交通建设对大都市的合理发展具有重要影响，因此建议只有当大都市区已经开始积极从事整个地区的总体规划时，联邦政府才应对该地区的交通项目提供经济支持。该建议很快在1962年的《联邦资助公路法》中得到体现，并首次以法律形式对交通规划的程序和组织安排提出要求。该法要求开展大都市区交通规划，这样就把规划范围定义在区域层次而不是1该港务局后来正式更名为纽约和新泽西港务局（PortAuthorityofNewYorkandNewJersey）。3原来各个分立的市镇，并规定只有开展了大都市区域规划，地方政府才能获得联邦政府对该区域交通项目的资金支持，甚至还规定交通建设资金的1.5%要专门用于开展规划及相关的研究性工作。此外，该法要求大都市区交通规划中，有关机构必须秉承综合性、合作性和连续性（comprehensive,cooperative&continuing,即3C）的规划原则，以克服过去各种交通方式单独规划，且交通规划与土地利用、经济发展及环境保护脱节，各政府机构缺少合作协调机制，以及由于政府换届导致长期规划所必须的连续性被忽视等问题。3C原则对后来美国的交通规划产生了长远影响。于是，在众多建设项目推动、联邦财政支持以及迫切的实际需要等多方因素的作用下，各类大都市区域规划组织纷纷建立起来。此后陆续颁布的一些联邦法令更加明确并强调了大都市区域交通规划。例如，1964年的《联邦援助公路法》规定，为符合3C原则与流程的城市公共交通建设提供拨款最高比例可达总费用的2/3；1965年的《住宅和城建法》要求相应部门为区域性机构的资料收集和规划提供资金；1966年的《示范城市与大都市区域发展法》指定由区域性机构负责审查地方政府对约40种联邦拨款和贷款的申请。1973年的《联邦资助公路法》则正式将人口超过5万的都市地区政府联合会、区域性合作组织、区域规划委员会等约200个各类区域性合作规划组织统一归类为“大都市区规划组织”（MetropolitanPlanningOrgnization，即MPO），并继续规定相应比例的联邦援助资金按照都市化地区人口在各个州之间进行分配，以保证MPO开展综合性的交通规划工作。1975年，联邦公路局和都市公共交通局共同颁布了《联合公路／公交规划条例》（JointHighway/TransitPlanningRegulation），用以规范所有与城市交通规划有关的工作。条例要求MPO在制定规划时必须遵守相应的程序，而获得联邦援助资金的前提条件则是提交都市化地区与交通规划活动相关的三种重要文件。这三种文件包括长期的大都市交通规划（MetropolitanTransportationPlanning，即MTP）、中期的大都市交通改进计划(MetropolitanTransportationImprovementProgram，即MTIP)和年度的统一规划执行方案（UnifiedPlanningWorkProgram，即UPWP），还规定了这三种文件之间严格的相互依存关系。1980年，修改后的《联合公路／公交规划条例》仍然要求各大都市区域提交这三种文件，同时也允许州和MPO自己确定规划流程。长期规划（MTP）、中期改进计划（MTIP）和年度执行方案（UPWP）成为美国交通规划和各MPO最重要的工作文件。1991年《地面多式运输效率法》（IntermodalSurfaceTransportationEfficiencyAct，即ISTEA）的出台，标志着美国联邦的交通资助政策从主要针对公路建设开始转向综合性一体化交通，因此有更多资金可以使用在各种非道路的公共交通设施领域。在ISTEA中，MPO的地位、3C规划原则以及长期MTP、中期MTIP和年度UPWP三种文件都得到进一步强调。首先，ISTEA扩大了MPO在项目筛选中的权限，可直接决定区域内大部分资金的使用方式，并且要求州运输部官员和地方代表在MPO的框架下就项目优先权和决策等事宜进行讨论。其次，在编制MTP时从过去侧重形成项目方案，转为更强调3C原则的落实，特别是鼓励发展多式联运。再次，要求MTIP必须配套相对应的财政规划，以确保规划的实施。最后则是更加强调公众参与的重要性和广泛性。ISTEA和在其后分别于1998年和2005年通过的《21世纪运输平衡法》（TheTransportationEquityActforthe21stCentury，即TEA-21）和《安全、可靠、灵活、高效的运输平衡法：对使用者的馈赠》（Safe，Accountable，Flexible，EfficientTransportationEquityAct：ALegacyforUsers，即SAFETEA-LU），3次共授权按照相应规划程序分配总计17年间的联邦财政地面交通发展拨款6394亿美元，而截至2005年，全美国的MPO数量已达385个。三、大都市区规划组织的职能与运作方式4作为大都市区规划组织的MPO具有六项核心职能。第一，为区域内与交通系统相关的公共机构和私人团体提供一个协商平台，为有效率的规划决策创建一个公平的环境。第二，提供评价规划方案的技术支持，以便按照区域交通的复杂程度、约束条件和现实可行性来进行判别。第三，编制并定期修订长期的都市区交通规划MTP。主要目标是确认未来20年以上的区域交通运输需求，并通过每5年一次的修订预测未来的交通发展趋势同