跨域治理之研究以中部科学工业园区交通联外道路为例

1跨域治理之研究—以中部科學工業園區交通聯外道路為例陳宗福2第一章緒論第一節研究背景與動機壹、研究背景自1996年以來，各國政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是地方政府間合作關係的建立。這樣的變遷趨勢，著重於許多面向上，例如：服務品質的重視、市場機制的強調、賦予地區及社區更大的活力，以及在多機關部門間合作關係的成長等。經濟合作暨發展組織(OECD)將這種趨勢歸納出幾項原因：第一，由於生態環境保護與經濟永續發展之間的衝突，需要的方政府協力處理；第二，區域間的經濟發展不平衡，地方政府需要透過通力合作，解決失業和貧窮等社會問題；第三，在全球化的衝擊之下，區域內的地方政府必須要藉由資源和行動的整合，發揮整合作用提昇競爭力；第四，地方政府為提昇效能，與許多私部門或非政府組織（NGOs）建立夥伴關係(江岷欽、孫本初、劉坤億，2004：02)，地方政府之間的合作關係，是其他合作關係所無法取代的機制。吾人可知，除政府與民間的合作關係外，地方政府間的跨域處理公共事務合作互動，是現今地方政府處理都會問題的方式之一。跨域治理，一般指兩個或兩個以上的組織、部門或地區，因為管轄權或行政區劃，在彼此的業務與功能上有交界重疊之處，而產生權責模糊、無人管理或跨部門間問題的發生，因而導致公部門的能力不足以回應。跨域治理常透過地方政府、私人企業、社區團體以及非營利組織的結合，藉由協力、社區參與、公私合夥或行政契約等聯合的方式，以解決棘手難以處理的問題。換言之，跨域治理涵蓋組織單位中的跨部門；地理空間上的跨區域；橫跨公私部門的合作；以及各政策領域間的業務與專業合作，此為同心協力和互助合作方式的跨領域、跨區域及跨部門的治理模式。目前台灣都會區的政治經濟社會結構變遷快速，行政區界線卻無做整體檢討與調整，鑑於行政區域劃分不合時宜，行政資源浪費與效率低落，使得地方政府所面對的問題，從以往單一行政區內的問題，如社區發展、社會服務、教育文化、都市發展、公共安全等，演變成複雜的跨區域、跨部門事務，如河川整治、水資源管理、衛生安全、交通運輸、環境保護等(劉坤億，2006：3)，是故在都會區問題的影響範圍，以超越型政區劃分界線，需藉由地方政府間的跨域治理機制建立，才能使問題獲得進一步的改善或解決。台中都會區位於台灣中間位置，交通網路便利、人口與產業密度增加，形成中台灣地區首善之區，此乃中台灣區域的發展核心，具有帶動產業發展的地位，與台北、高雄形成台灣西海岸三大都會區。故台中市對於各項公共事務的處理，3因考量到生活圈之發展情況，台中市與周邊縣市已經形成一個不可分割的整體，尤其台中縣更是與台中市有密不可分的互動關係(黃建銘，2004：67)，所以無論何種跨域的公共問題，台中縣與台中市應該一體考量。於民國九十一年五月八號行政院經建會決定將中部科學工業園區設立於台中縣市政府所共同提議的大雅基地與林厝農場，總面積合計332.57公頃(台中縣轄地139.85公頃，台中市轄地192.72公頃)，且於民國九十一年九月二十三日正式核定通過，將納入六年國家發展計畫當中，此乃台中縣市政府，共同處理重大之跨區域議題。中部科學工業園區台中基地橫跨台中縣市行政界，鄰近有四個交流道(中港交流道、中清交流道、沙鹿交流道、龍井交流道)，台中國際商港、烏日高鐵站與擬議中之中部國際機場，對發展中部科學工業園區與交通聯外運輸，皆有相當條件。但交通議題本身較為複雜與多樣性，尤其交通聯外道路部分，承負中部科學工業園區與台中縣市各個重要交通結點的聯結，乃是中部科學工業園區台中基地發展的關鍵之一。貳、研究動機在全球化（globalization）的浪潮之下，台灣的政治、社會與經濟結構快速變遷，地方政府目前所面臨的外在需求，已不再像以往過去僅需要解決單一需求，因此為了因應外在多樣且複雜的需求，必須與各界相關領域之人士，彼此互相交流互動，以求提昇公共服務品質與公共利益。現今公共議題，已不同過去傳統上層級對下層級方式，由中央政府對地方政府下達命令，必須各界合作。但我國行政區域間合作，常受到各種限制的影響，而無法落實推動，各地方政府尚有土地管轄限制、議會問題、財源問題、欠缺合作經驗、無法令遵循、本位主義等等，對跨域性的公共議題，往往無法解決或待上級中央政府來解決，甚至坐視不管或推諉責任。其中跨域議題中，使得地方政府處理跨域問題時困難重重。如今中部科學工業園區台中基地的成立為台中都會區帶來繁榮的發展，也帶來經濟發展與大量的就業機會。中部科學工業園區台中基地與台中都會外的聯結、廠商貨物與人員的進出運送，需要完善的交通聯外道路支持。故吾人想瞭解，地方政府間的跨域治理之合作過程中，面對需要共處理的都會區問題，如何尋求解決之道？而以台中縣市政府所合作的「中部科學工業園區台中基地交通聯外道路」為案例去探討台中縣市政府與中部科學工業園區管理局的跨域協商。4第二節研究目的與問題壹、研究目的都會區的形成已是都市擴張的現象，以往地方政府對於地方問題處理，多半以行政界的劃分，作為建設與管轄範圍的標準。如今都市的擴張、交通便捷、產業型態劇變，各地方政府間之邊界地帶，跨行政邊界的社經活動日漸熱絡，行政邊界日漸模糊，地方政府間的跨域治理乃是整合資源與提昇行政效能的一種途徑。故本研究探討跨域治理之部門，以台中縣市政府與中部科學工業管理局為對象；其所探討個案，係以中部科學工業園區台中基地為中心，對台中縣市主要交通節點做聯結之交通聯外道路，作為個案對象，並以強調競合方式的新區域主義(NewRegionalism)之理論，探討地方政府間的跨域治理機制建立，進而給予地方政府處理跨域治理相關議題時，作為參考與建議，使地方政府在跨域治理上能有效整合資源，以滿足都會區民眾之需要。貳、研究問題中部科學工業園區台中基地是中台灣的重要建設，也是台中市政府與台中縣政府展現跨域治理施政效能成功的案例，該開發過程衝突不斷，交通聯外道路的問題，更是多如牛毛、錯綜複雜，經過多次協商討論才敲下定案。本研究針對台中縣市政府與中部科學工業管理局，如何在台中都會區發展中，因應中部科學工業園台中基地發展，進行交通聯外道路議題的跨域協商。本研究藉由中部科學工業園區台中基地交通聯外道路為案例，探討台灣跨域治理所面臨的障礙，而提出理論上的研究問題，以及案例上的研究問題：一、理論研究問題：跨域治理之興起原因為何？二、理論研究問題：跨域治理之脈絡與演化為何？三、理論研究問題：跨域治理之具體概念為何？四、理論研究問題：跨域治理之相關理論為何？五、案研究問題：台中縣市政府面對中部科學工業園區台中基地交通聯外道路問5題，為何需要跨域治理？(一)台中縣市對於中科交通聯外道路跨域合作的看法與立場為何？六、案例研究問題：台中縣市政府與中部科學工業園區管理局，協商過程為何？(一)中科交通聯外道路透過那些制度與協商？(二)台中縣市政府承諾興建道路，對於跨兩縣市的行政管轄範圍的道路，如何選址、協商管轄權、經費分攤與日後維護管理，過程是否涉及縣市政府或地方派系的利益問題？(三)現階段開闢的道路，比原先台中縣市政府所承若的還來的寬大，協商過程如何使台中縣市政府答應？七、案例研究問題：台中縣市政府與中部科學工業園區管理局，協商模式為何？(一)中科交通聯外運輸透過那些行政配合，是否有簽訂行政契約或法規依據？八、案例研究問題：台中縣市政府與中部科學工業園區管理局，協商過程遇到那些障礙？如何解決？(一)中科交通聯外道路跨域合作的協商過程，曾經出現那些困難？如何解決？(二)目前中科的交通聯外道路，是否還有問題存在？若尚有問題存在，台中市政府、台中縣政府與中科如何看待？(三)現階段開闢的道路，比原先台中縣市政府所承若的還來的寬大，協商過程如何使台中縣市政府答應？(四)中科鄰近地區居民與園區內廠商對於交通道路開闢的態度為何？有那些問題？九、案例研究問題：台中縣市政府與中部科學工業園區管理局，對於交通聯外道路之內容與制度，如何規劃？(一)中科交通聯外道路規劃過程為何？(二)中科交通聯外運輸節點包含那些交通建設？例如連接捷運、中港路、龍井交流道、清泉崗機場、台中港、烏日高鐵站等。(三)受訪對象對於中科交通聯外道路有何看法？6第三節研究方法與架構壹、研究方法就研究方法而言，本文採用質化研究，所謂質化研究，其所包含的學術範疇極為廣泛，難有一個明確的定義，但基本上凡以詮釋技術(interpretativetechniques)及語言符號(linguisticsymbols)來描寫、解碼(decode)、翻譯與解釋社會實相的所有研究方法，均可視為質化研究。本研究則透過文獻分析法、深度訪談法與個案分析研究法來進行，茲分述如下：一、文獻分析法文獻分析為一個持續進行的過程，開始於研究主題形成之前，對於研究者而言，除可澄清研究問題外，亦可使研究問題聚焦。本研究先搜尋所欲研究領域中之文獻，檢閱所選擇文獻，並發展成架構，而文獻主要來源則是書籍、期刊、研討會論文、與網路相關資料。本文理論基礎為跨域治理，與其相關之理論分別為組織重組、夥伴關係與府際關係，在檢閱完三理論途徑與跨域治理相關事務後，針對國內曾提及地方自治走向跨域治理之文獻作蒐集，進而歸納出本文之研究架構。二、深度訪談法本研究以訪談方式與跨域治理理論作交叉驗證，在整個研究過程中，資料與其詮釋需不斷與研究對象一起檢核，彼此意見不同之處經由協商達到一致結果或少數意見能被充分瞭解與反應的情況。就研究過程而言，研究範圍必然是根據研究問題、價值所在或跨域治理的協商過程等加以決定。一般而言，面訪可以使詢答過程較具彈性與獲得較多的研究相關補充資訊，但缺點則是受訪者往往將自己的主觀意見摻雜其中，故深度訪談對象不止一人，以確保研究的中立性；其二，受訪者可能因為本身缺乏匿名性，造成受訪者某程度的威脅或膽怯，針對此缺點，本文對於受訪者口述訊息將匿名呈現，並在拜訪受訪者前主動告之，將受訪者的威脅降，盡可能的降至最低。三、個案分析研究法個案研究法是指：「透過對少數個案進行研究，針對每一個個案的特性、發7展過程及發展結果作一分析解釋」的分析方法，本文因討論台中縣市政府與中部科學工業園區管理局對於交通聯外道路的跨域協商過程，故採個案分析研究法，在個案的選取，以中部科學工業園區台中基地交通聯外道路的跨域協商議題為個案，研究其選線、經費分攤、維護管理、課責、處理與障礙等一連串動態過程，來結合文獻、理論進行深度探討。貳、研究架構本研究之研究架構旨在說明跨域治理興起的問題與因素，問題則是行政區域劃分結構長期未做整體檢討與調整，造成都會區內地方政府間的功能分化現象，影響都會區內地方政府間的合作，衍生出許多仍待解決的都會區問題。圖3-1：本文研究架構圖資料來源：作者自繪且並歸納跨域治理其合作情況過程中，政府必須扮演協商與整合的功能角色，政府為了處理跨域事務將成立一個新的組織型態，包含整併、裁撤、合併等等方式，依問題性質不同而採取不同的解決模式，而跨域的行動者也需協調出共同的目標，除了包含中央政府與地方政府的垂直關係，也包含地方政府間的水平關係，講求的是互相信任的相互合作，在這些合作者當中所掌握的資源為相當重要的，包含路線規劃權、費用分攤、後續維護管理等，最後探討跨域治理中，地方政府間的協商機制與課責歸屬，此四項要素意有助於吾人瞭解中部科學工業園區台中基地交通聯外交通道路案例之情形。8第四節研究限制無論任何研究，均有其研究限制存在，本研究限制茲分述如下：一、本研究探討跨域治理理論之時，發現跨域治理理論，係結合多面向的理論探討，所揉合而成的理論觀點，並非新創的理論，因此在知識論的基礎上並無強而有力的辯證，也缺乏理論應有的邏輯基礎與說服力，此乃跨域治理理論之限制，但跨域治理運用於都會區問題的解決，確實有它應用的想像與操作空間，其為價值所在之處。二、跨域治理機制為新興議題，故在文獻蒐集上有限，歸結其原因有二：其一，是都會區之跨域相關事務範圍過大，若不經仔細篩選，唯恐模糊焦點；其二，整合為跨域治理議題的特質，需要跨部門、層級、領域、專業的合作，需要進行長期的基礎研究累積，方能達到盡善盡美。三、本研究案例為「中部科學工業園區台中基地交通聯外道路」，而與