构建服务型政府的现状分析及对策研究

1构建服务型政府的现状分析及对策研究摘要：服务型政府是以公民为中心的政府、职能有限的政府、行政行为有效的政府、法治政府、责任政府、民主参与的政府。新中国成立以来，一直在探索如何建设一个民主、活泼、高效的社会主义政府体系，进入21世纪，中国启动了创建“服务型政府”的进程，在分析其现状的基础之上，找到原因，并提出了相关对策Abstract:Service-orientedgovernmentiscitizen-centeredgovernment,thefunctionsoflimitedgovernment,effectivegovernmentadministrativebehavior,ruleoflawandgovernment,responsiblegovernmentanddemocraticparticipationingovernment.SincethefoundingofnewChina,hasbeenexploringhowtobuildademocratic,livelyandefficientsystemofsocialistgovernmentintothe21stcentury,Chinastartedtocreateservice-orientedgovernment,theprocessofanalyzingthecurrentsituationinthebasisofthecause,andputforwardrelevantmeasures关键词：服务型政府困境原因对策Keywords:service-orientedgovernmentdifficultiesreasonStrategy政府是政治社会中最大的组织，它既要处理公共事务，又要做出关涉社会成员利益的公共决定；对于每位社会成员而言，政府都具有十分重要的意义。建立一个优良政府，始终是人类的美好愿望与理想。如何使传统的政府治理模式更快地适应新时代的发展要2求，更加高效、低价、廉洁地为人民服务，这是当代中国面临的新问题，也是一个世界性的难题。一、服务型政府的内涵界定我国对于服务型政府理论研究的重要思想来源是西方国家关于公共服务的基本观点和理论。就服务型政府的内涵而言，国内外学者提出了自己不同的观点，其代表性的观点包括：有的学者认为，所谓公共服务型政府，就是“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”①。有的学者认为，服务型政府是针对“管制型政府存在的弊端”而提出的新概念，提出以人为本的发展观；执政为民的政绩观；依法行政的法治观；科学民主的决策观；从严治政的责任观。②有的学者认为公共服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。③综上所述，“服务型政府”是政府治理模式发展到一定阶段的产物，是以公民为中心的政府、职能有限的政府、行政行为有效的政府、法治政府、责任政府、民主参与的政府。二、服务型政府现状分析近年来，服务型政府建设的实践活动广泛兴起。各级政府及部门做了许多积极有益的探索，主要包括：首先，准确定位，转变职能。各级政府适应改革新情况、着眼于3经济社会新发展，为进一步解放、发展生产力，逐步实现着由“管理者”向“服务者”的角色转换，按照转变职能、权责一致、强化服务、提高效能的要求，继续推进行政管理体制改革，科学设置、全面正确地履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是要更加注重履行社会管理和公共服务职能。其次，以电子政务为支撑，阳光行政。电子政务就是一种全新的管理方式，它在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建构一个虚拟政府，即跨时空、跨功能、跨部门的全天候的政府服务体系。它能够使公众迅速获取政府信息与服务，使政府部门内部、政府部门间以及政府与社会间进行快捷沟通，使政府能根据公众多层次的需求提供各种不同的服务选择。最后，建立政务中心，高效行政。政务中心、政务大厅就是建设服务型政府进程中为提高服务效率而出现的新生事物和创新举措。政府部门把与市民利益密切相关的行政服务职能集中在一起，在统一、有效的管理下，各部门集中起来、联合起来办理事务，规范行政、公开办事、承诺时限，从而为社会公众提供“高效、优质、廉洁、规范”的服务，构建政府密切联系群众的零距离通道。虽然我国对服务型政府建设的必要性和紧迫性的认识在不断深化，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理模式，但由于公共服务型政府理论尚不甚成熟以及我国现行的社会经济环境等客观因素的影响，公共服务型政府的建设还存在着一些迫切需要解决的问题。4首先，理论准备不足，缺乏统一的认识和规划。在理论上，我国对服务型政府建设问题的理论探索尚处于起步阶段，存在一些不容忽视的问题，如在理论研究上，简单套用、研究角度和方法比较单一；从研究内容上，更多的是一种价值层面的倡导，而对具体制度安排和设计的研究相对不足；从研究方法来看，大多数研究采用的是规范研究，而缺乏实证类的研究。同时，缺乏统一的认识和规划。把“服务型政府的构建”当成了另一种“政绩”，使得部分地方政府用服务型政府的构建来换取自己的利益。其次，民众参与不够，政府热、公民冷。在服务型政府建设过程中另外一个比较突出的问题是公众参与不足，“政府热、公民冷”。这种建设还是一种自上而下的导向型单向模式，还没有形成一种自上而下的互动式模式。具体表现为政府提供公共参与的途径不足、体制外力量激励缺乏、部分公众参与愿望不强烈。一些公民甚至认为那是政府的事情，是公务员的事情，与他们无关；还有一些人对政府的决心持怀疑的态度，冷眼观望。最后，缺乏一支精干、高效的服务型干部队伍。政府是国家管理公共事务的组织结构形式，而公务员是组织结构中最为活跃，可以说公务员是政府第一资源，能否真正创立服务型政府，在一定程度上依赖公务员行政能力能否成功转型。当前，我国公务员整体素质不高，还不能适应服务型政府对政府工作人员的要求。主要表现在两个方面：一是思想认识的转变还有很大差距，思想认识不到位，服务意识和观念淡薄；二是业务素质参差不齐，总体水平不高。5三、存在问题的原因分究其原因，既有传统行政文化的不良影响，也有机制、制度建设的匮乏，还有政府自利性的负面影响以及公民社会发育不够成熟等因素的影响。首先，传统行政文化的不良影响封建“官本位”思想的历史遗留。随着历史的推移，慢慢透入中国的社会政治结构，形成了“人治”而非“法治”、“伦理”而非“法理”、“臣民”而非“公民”的中国政治文化传统的深层积淀。④同时，计划经济体制的巨大惯性。计划经济时代，政府对一切社会资源拥有绝对支配权，更重要的是，政府也就拥有了对公众享用公共资源多寡的分配权，形成了政府在国家和社会生活中的绝对主导地位和公共权力无所不在、无所不能的假象，而公民则对政府形成绝对的依赖。其次，机制、制度建设的匮乏服务型政府的建设就是政府的一场深刻的革命，因此，它需要人们从根本上改变传统的政府观念，也需要人们进行体制、机制的创新。现代服务型政府的核心工作是制度安排，最重要的还是科学的制度供给。而从各地政府的措施来看，在简化办事程序、提供便民服务等方面着力比较多，效果也比较好，而在体制、机制创新、制度供给方面则有许多缺乏，从而导致了制度、机制建设方面的匮乏，使得服务型政府的建设缺乏相应的制度和机制的保障。特别是公共参与机制、信息公开机制、责任追究机制、法治建设、绩效评估6机制等急需解决。最后，民间社会组织不发达，公民社会发育不成熟作为民主社会的衡量尺度，公民参与是一个极为关键性的概念，服务型政府的建立有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，需要公民积极的参与和合作，而公民社会则是民参与的实践活动空间。从这个意义上说，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能实现政府治理模式的根本转变。然而，我们必须看到，中国的公民社会发育先天不良，要向服务型政府转变，来自公民社会的动力不足，建立一个成熟的公民社会，我们还需要公民意识和角色的觉醒，公民素质的提升，公民社会力量的壮大，以及在公民社会与国家政治社会之间形成合理的制约关系、共赢关系、善治关系。⑤四、构建服务型政府的对策研究首先，从“全能政府”到“有限政府”、“高效政府”政府行政改革的核心就是要改变政府对社会事务统包统揽的旧格局，促使“全能政府”向“有限政府”转变，最终建立一个更加灵活、更为精简、更富效率的“有效政府”，这是我国政治文明发展的必然趋势和内在要求。如果政府职能的无限扩张，就会使属于私人的权利和自由不断缩小；政府规模的无限扩张使政府机构越来越多，官员越来越多，政府的膨胀必然给社会的经济发展造成沉重的负担，使正常的经济社会活动受到严重的妨碍；而没有限制的权力，必然要导致对权力的滥用，从而败坏了国家的能力。现代政府的权力和职能是有限的，服务型政府必须坚持有所不为，才能真正7做到有所为，要把那些不该由政府管的事情交出去，让政府、市场、社会各司其职。由此使“全能政府转化为“有限政府”、“高效政府”。其次，政府、市场、公民社会“三位一体”的多元治理模式有机结合由最初的“国家—市民社会”二元一体构架，到哈贝马斯提出的“公共领域—经济—国家”三元分析模式⑥，再到柯亨、阿拉托提出了“市民社会—经济—国家”模式⑦。虽然各有侧重，但具有相同的内涵，即：政治领域的主体是国家，经济领域的核心是市场，而社会领域的基础是公民社会，因此，将政府、市场、公民社会“三位一体”的有机结合就是服务型政府的有效体现。在此，三元模式可以简单地理解为国家、市场与社会之间的关系模式。只有三者之间正确定位、相互配合，构成一个三元结构的稳定格局，才能真正建立起政府、市场、社会有机结合的新型公共治理模式。最后，创新政府管理方式与运作方式服务型政府是以公民为中心的政府、职能有限的政府、行政行为有效的政府、法治政府、责任政府、民主参与的政府。所以要转变原有的政府管理、运作方式，提出法治行政、民主行政、责任行政。从法理角度，明确依法治国的主体和客体，分别是民众和国家权力。同时，特别注重行政程序的法治化；以程序公正保障实体公正，这是推进依法行政最有效、最直接的途径；从行政有效实性的角度，提出让公众亲身参与到行政立法、行政决策与行政执法过程中，实现民主行政，提出建立社会听证制度、专家咨询制度、社会公示制度、决策责任制度。此外，强调责任行政。政府应该是承担各种8责任的行政机关，任何时候，公民都需要一个负责任的政府，一个政府只有其在真正履行其责任时才是合乎理性、道理的，才是合法的。参考文献：[1]迟福林：《全面理解‘公共服务型政府’的基本涵义》，《人民论坛》，2006年第6期[2]彭向刚：《服务型政府：当代中国政府改革的目标模式》，《吉林大学社会科学学报》，2004年第4期。[3]郁建兴：《从发展型政府到公共服务型政府———以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》，2004年第5期。[4]庞金友：《国家与社会：政治文化研究的另一维度》，《中共宁波市委党校学报》，2004年第5期[5]齐明山：《转变观念界定关系———关于中国政府机构改革的几点思考》，《新视野》，1999年第1期。[6]金太军①李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社，2004年版，第228页[7]王科：《改革开放与中国公民社会的划时代兴起》，《中共四川省委党校学报》，2008年第10期[8][德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年版，第35页[9]彭向刚、王郅强：《服务型政府：当代中国政府改革的目标模式》，《吉林大学社会科学学报》，年第期9[10]邓正来等编：《国家与市民社会———一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年版，第46页。注释：①迟福林：《全面理解‘公共服务型政府’的基本涵义》，《人民论坛》，2006年第6期②彭向刚、王郅强：《服务型政府：当代中国政府改革的目标模式》，《吉林大学社会科学学报》，2004年第4期。③郁建兴、徐越