教材(预警机制)

1第五章税收预警机制第一节税收预警机制概述一、税收预警机制的概念及其含义（一）概念。税收预警机制是通过宏观税源分析和微观税源监控，科学预测税收发展变化趋势，客观反映税收与经济关系，合理评价税收运行状况，针对存在问题，提出应对措施，确保税收与经济的协调、稳定发展的一种机制。（二）概念的含义。税收预警机制的概念包括三层含义：1、税收预警机制的手段。分为宏观税源分析和微观税源监控两个层面。宏观税源分析指与税收发展紧密相关的宏观经济指标发展变化及对税收影响的分析，这里的宏观是一个相对与微观税源监控的概念，既包括生产总值、固定资产投资、社会消费品零售总额、价格指数等总量经济指标，也包括生产总值结构（二、三产业）、工业增加值、主要行业增加值或销售收入、主要产品产销量及价格等分量经济指标。税源就是指各种社会、经济活动中形成的物质生产量、业务交易量、新创造的价值、占用的社会资源、劳动所得及某些特定的经济行为，这些行为可以产生税收来源或影响税收发展，税源分析就是分析这些社会和经济行为的变化发展及对税收影响。税源分析可以分为定性分析和定量分析两种方法，定性分析就是分析相关社会和经济行为对税收影响的性质，是正面效应还是负面效应，或者两种效应并存，定量分析就是对影响的效应进行量化。微观税源监控指以重点税源监控为核心的各种税源管理行为。相对与宏观税源分析是外部对税收的影响，微观税源监控在强调微观层面企业经营产生税源，影响税收的同时，也强调税务系统内部对税收的影响。税源管理行为的考察对象包括征收管理手段、征管水平差异、政策执行情况等。2、税收预警机制的内容。通过宏观税源分析和微观税源监控两种手段，税收预警工作的主要内容是科学预测税收发展变化趋势，客观反映税收与经济关系，合理评价税收运行状况，针对存在问题，提出应对措施。首先，是一个测算和分析的过程，测算和分析宏观税收与微观的发展趋势，进行税收预测，在测算和分析中要注重宏观与微观的一致性分析，注重定性分析与定量分析相结合。其次，是对预测的结果进行评价，评价的标准是收入的平稳、均衡发展，税收负担有利于微观主体（企业、行业）和宏观主体（地区生产总值等）的发展。第三，是要针对存在问题，提出应对措施。这是税收预警工作的落脚点，前面两个环节（测算和分析、结果的评价）都是为了发现问题，并且提出应对措施。这一环节是税收预警工作取得实效的重要阶段。3、税收预警机制的目的。税收预警工作通过采取两种手段，进行三个环节的工作，其最终目的是为了确保税收与经济的协调、稳定发展。这一目的有两层含义，首先是税收收入的持续稳定增长。这是税务部门落实科学发展观的具体体现，是税务部门通过自身努力可以实现的目标，对于确保财政收入的稳定、可持续发展，促进社会各项事业的发展具有重要意义。其次是税收与经济的协调发展。市场经济中，税收是一种重要的经济行为。目前，我国的市场经济正处于不断完善的过程中，在这一过程中，研究税收与经济的关系，首先要确立这个观点。“大税收、大服务”税收工作理念，就是对这一观点的充分解释和运用。税收既然是一种重要的经济行为，那么就必须坚持局部服从整体的原则，保持与经济的同步、协调发展。这是任何事务发展的一般规律。考察税收与经济发展的协调性，可以通过弹性和税负两个角度分析，弹性是考察税收与经济增长速度的拟合程度，税负是考察经济数量承担税收数量的程度。显然，使用弹性和税负两个指标考察税收与经济的协调性问题，显得有些单薄。为此，要逐步引进一些更具科学性的考察手段，比如目前指标体系中的Laffer曲线。当然，这也只是一些初步的尝试，在今后的分析工作中，还将引进最优化理论的一些算法。不论采取什么措施和方法，其目的都是基于“大税收、大服务”理念，确保税收与经济的协调、稳定发展。二、税收预警机制的作用2税收预警机制的作用突出体现在预和警两个字上。预就是要对税收收入发展具有预见性，从而根据税收发展将出现的问题，及早采取应对措施，平抑收入发展中出现的波动，确保税收收入的平稳发展；警就是通过弹性、税负、结构等特征，对税收与经济的关系进行科学评价，寻找税收负担的合理区间，对超出合理区间的，发出警报，从而及时查找问题，对税收征管力度、税收征管重点和方向进行必要调整，使地税工作更好地服务于经济社会发展。从广义的角度看，税收预警机制的建立和运行应当包括预警报告产生、措施建议的提出、评价分析、措施建议的实施、总体效果评价等五个部分，涉及计会、征管、税政、法规、稽查等多个职能部门，是一项多部门相互监督、相互配合的工作。从狭义的角度看，通常可以把预警报告产生、措施建议的提出两个部分称为税收预警机制，也就是由计会部门根据经济和税收指标的分析，产生的税收预警报告。狭义税收预警机制的载体和表现形式是多样的，包括：日常计会统报表、日常税收收入分析例会、常规税收收入分析报告、专题税源分析报告、重点税源分析、税收预警指标体系测算分析等。从微观角度看，税收预警机制的一些内容和纳税评估基本相同，都是对企业纳税情况进行测算分析，以企业税收负担是否达到同业平均水平为界限进行报警，但税收预警机制在关注经济到税收的正向分析的同时，更加强调税收到经济的逆向分析，强调税收对于企业发展的作用和影响。从宏观角度看，税收预警机制实际上是把纳税评估由测算企业的微观层面上升到宏观层面，把宏观经济与税收的正向和逆向测算分析作为税收预警的主要内容。三、税收预警机制的指导思想及意义税收是政府对于宏观经济发展的重要调控手段。近年来，随着市场经济体制的不断完善，税收在经济发展中的职能作用表现的越来越强，突出地表现在各项税收政策和税务部门征管重点的调整，对于促进产业结构升级，推动宏观经济的持续、平稳增长发挥了积极作用。为了更加主动地发挥税收对于经济发展的积极作用，建立税收与经济协调发展的长效机制，在制定“十一五”时期地税部门工作思路中，提出了“大税收、大服务”的理念，在确保地税收入自身持续、平稳增长的同时，更加强调地税工作服务于经济发展的作用。基于这一理念，在组织收入工作中，必须建立有效的预警机制，及时发现组织收入工作中潜在的问题和地税收入与经济发展不相适应的地方，从而及早采取措施，平抑地税收入发展的波动，更好地促进经济的发展。（一）税收预警机制的指导思想1、坚持科学发展观的要求。科学发展观是统领地税工作的总的要求，也是开展组织收入工作应遵循的基本原则。按照科学发展观的要求，地税收入应保持稳定、健康、可持续发展，避免出现大起大落和违背基本经济规律的现象发生。因此，在建立税收预警机制时，应将税收发展的标准界定于稳定、健康、可持续发展，界定于税收的长远发展和长远规划，就当前而言，就是界定于税收收入的适度增长。这个界定标准要始终贯穿于税收收入预测体系之中。2、坚持税收经济观的要求。税收来源于经济，同时也反作用于经济，相对于经济增长而言，税收增长过快或过慢都不利于经济的良性发展。因此，按照税收经济观的要求，税收收入增长速度应保持与经济增长速度的相互协调。体现税收收入增长与经济增长相关度的重要指标是税收负担率，税收负担率可以分为宏观税负和微观税负两个层面，宏观税负用来衡量税收总收入或分量税收与GDP总量或分量GDP之间的关系，微观税负用来衡量不同样本组内企业经营指标与实现税款之间的关系。税收与经济协调发展，要求宏观税负与微观税负应在一个合理区间内波动。突破这一区间或税负在单位时期内发生剧烈变化，都表明税收与经济之间的平衡关系遭到破坏。因此，这一合理区间的界定要始终贯穿于税收负担评价体系之中。3、坚持机制联动、预防为主的原则。税收预警机制的建立和运行是一项涉及到各个部门，贯穿于税收工作始终的整体性工作，需要多部门相互配合，形成有效的机制联动。只有这样，才能将预警机制的成果有效传递到决策层，对于税收工作中已经存在的问题及时解决，对于将来可能发生的问题，提前采取措施，防患于未然，从而提高税收工作的预见性，增强风险应对能力，确保税收收入的稳定、可持续发展。（二）税收预警机制的意义和重要性31、新时期税收工作的需要。新的历史时期赋予了税收工作更多的含义。就组织收入工作而言，突出地表现为在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，经济发展（包括行业、区域、结构等）的不稳定性，带来税收发展的起伏和波动，如何平抑这些起伏，保持税收的健康可持续增长，并且在此基础上，树立“大税收、大服务”的理念，更加强调税收服务于经济和社会发展的职能作用。一方面，要通过税收的有效增长，确保政府的财力，从而积极发挥各级政府在宏观经济调控和社会公共事业上的积极作用，确保经济的有效增长和社会的稳定；另一方面，税收要取之有度，在坚持依法治税的前提下，为企业提供优质的纳税服务，确保企业税收负担的平稳，增强企业自主发展的能力。要实现新时期税收职能的发挥和延伸，必须依托于税收预警机制，随时根据经济发展形势的变化，适时调整税收政策和征收力度，合理把握税收增长和税收负担，使税收工作更好地服务于经济、服务于大局。2、税收信息化工作的需要。税收信息化核心内容就是实现税源监控手段的现代化，解决征管信息不对称的问题。首先，税收工作的信息化为建立税收预警机制提供了大量的数据来源，对预警机制的建立和实施将奠定良好的基础。其次，通过对税收收入发展的预警机制，可以及时发现税收管理中的不足和问题，对税源监控等工作提出新的要求。同时，通过预警机制所构建的宏观和微观两个层面的经济与税收指标体系，对解决征管信息不对称问题提出目标和要求，有效促进税收信息化工作的完整性和前瞻性。3、推进依法治税、加强队伍建设的需要。坚持依法治税是税收工作的灵魂，加强队伍建设，提高队伍素质和执行能力是推进依法治税的必要保障。依法治税和队伍建设贯穿于税收工作的各个层面，其工作效果集中体现在税收政策的执行水平，体现在组织收入工作的成果。因此，评价税务部门依法治税和队伍建设工作的程度和水平，应从其工作效果入手，由果及因。税收预警机制的主要职能就是通过对税收增长、负担、征管效能等特征的分析，发现税务部门政策执行、征管工作中的不足和问题，以及产生问题的原因，从而采取相应措施，进一步规范执法，提高队伍素质，避免在税收执法中的行政不作为和以权谋私现象的发生。4、提高税收征管质量和效率的需要。组织收入工作是税务部门的中心工作，做好组织收入工作，就是不断提高税收征管质量和效率，从而在相同税源的基础上，增加税收，提高征收率。提高征管质量和效率，首先要清楚经济提供的税源中，究竟有多少转化为税收收入，也就是税收征收率有多少。对于地税部门，由于地税收入中税源相对分散，目前还没有完整有效的征收率测算方法。这时，需要依托税收预警机制，通过弹性、税负等方面的测算和分析，模拟征收率的测算，只要税收弹性保持稳定，税收负担保持稳步提高，即可认为征收率是稳定提高的。其次，是要清楚税收征管中存在的一些问题和漏洞，通过税收预警机制，由税收成果的变化为特征和线索，可以在一定程度上找出征管中存在的问题，从而加以解决，达到提高税收征管质量和效率的目的。第二节税收预警机制指标体系一、构建税收预警指标体系的原则1、税收收入要保持适度、平稳增长。首先是要与经济的增长相适应，目前就是与经济总量现价增长速度相适应。可以使用使用弹性分析加以说明。目前，对于税收增长与经济增长的弹性系数，有一个普遍的共识，就是界定于[0.8，1.2]这个区间。因此，在衡量税收增长是否适度时，首先看弹性是否在[0.8，1.2]这一区间。需要注意两点，一是经济的增长速度要使用现价增长速度，二是使用弹性分析时，一定要放在同一个经济周期的上升期或下降期内。同时，税收的适度、平稳增长，要建立在税收政策相对稳定的基础之上。分析期内如果税收政策出现较大波动，如：资源税定额调高、银行利率调整、中部崛起等宏观政策、煤炭可持续发展基金的征收等因素，在进行税收预警测算分析时，应加以鉴别和消除。总之，在税收预警指标的测算分析时，要建立在政策变化不大，税收发展机制相对稳定的基础上。其次是在一段时期内税收增长的连续性。经济发展是有周期性的，一个周期会有波谷、上升、波峰、下降的各个表现形态，在市场经济条件下，经济周期