如何扩大农村社会养老保险覆盖面的调研

如何扩大农村社会养老保险覆盖面的调研农村社会养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。2007年9月，×××市政府下发了《关于印发×××市农村社会基本养老保障暂行办法的通知》（津政发[2007]65号），文件规定×××市从2008年1月1日期开始实施（以下简称“《暂行办法》”）。这一制度的实施，为建立健全市城乡一体化的社会保障体系奠定了基础。一、农村社会养老保险的现状《暂行办法》中分别规定了农籍职工基本养老保险制度、农村居民基本养老保险制度和农村老年人基本生活费补助制度。制度实施后，农村社会基本养老保险将基本覆盖农村18岁以上的适龄人员，经测算有268万人，包括农籍务工人员78万人，农村居民136万人，农村老年人54万人。由于农村老年人基本生活费补助制度是一种过渡性制度，直接为《暂行办法》实施前已经年满60周岁的符合条件的农村老年人发放基本生活费，不涉及扩面的问题，所以在此不做研究。主要调研的是农籍职工基本养老保险制度和农村居民基本养老保险制度的扩面问题。就目前形势来看，这两项制度仍处于启动阶段。由于武清区属于本市最大的涉农业区县，很有代表性。据调查，武清区除60岁以上不用缴费即可享受养老补贴的人员和“五保”供养人员外，农村社会养老保险制度覆盖范围内总人数有几十万。而应保人员对农籍职工养老保险和农村居民养老保险反映平平，截止到目前我区仅有270人参加了农籍职工保险，参保率极低。由于农村居民养老保险现行自愿参保原则，不具备强制性，因此，农村社会养老保险扩面难，已成为社会保障部门，必须面对和解决的重点问题。二、农村养老保险扩面难度大的主要原因（一）与城镇职工养老保险相比，政策缺乏吸引力。假设某男45岁，1993年参加了城镇职工养老保险，2008年1月份60岁退休，缴费15年，缴费基数均为下限缴费，不考虑利率因素，1993-2007年15年的缴费总额为2.4万元。2008年1月份退休时，我们按照新的养老金计发办法计算（含补贴），该职工月领取养老金约为600元。而2008-2010年的养老金三年连调政策，使该参保人员月领取养老金还会继续增长，月领取标准可达到700-800元，甚至还高。2008年度实施的农村社会养老保险，包括农籍职工养老保险和农村居民养老保险，二者缴费和领取标准计算如下：1、假设某男2008年59岁，参加农籍职工养老保险。一次性缴足15年，按政策规定需缴费近3.3万元（其中个人缴费约6600元），月领取约230元。2、假设某男2008年59岁，参加农村居民养老保险。一次性缴足15年，需缴费2万元（含政府补贴4000元），月领取125元。通过以上对比计算可以看出，农村社会养老保险从总体上说，缴费标准相对于城镇职工养老保险并不低，但月领取标准却大大低于城镇职工养老保险。这是因为2002年之前×××市经济发展较慢，工资增长率不高，导致2003年度以前城镇职工养老保险缴费基数很低，1993-2002年的10年缴费累计数仅为0.92万元，占15年缴费总额的38%。而农村社会养老保险从2008年度才开始实施，表面上看十几年的时间跨度使得二者在时间上并不具备可比性，但仔细分析，农村居民一次性补缴15年的政策，可以看作是补足以前15年的缴费。从目前武清农村人口的现状来看，农村居民的身份十分复杂。一方面由于城市化进程不断加快，使得很多失去土地的农村居民正在转化或已经转化为城镇居民。另一方面，土地保障功能的弱化趋势，使得农村居民并不完全依靠土地，大多数人还要到乡镇企业、外资企业或其他经济组织打工，打工所得已经成为很多农村居民的主要经济来源。更值得一提的是还有很多农村居民在外企参加了城镇职工养老保险，已经享受了城镇职工的养老待遇。在同一乡村，不同情况的人员自然会进行对比。许多农村居民将新实行的农村养老保险政策与身边已经领取了城镇职工养老保险养老金的人员待遇进行对比，对比后觉得不划算。再加上城市化进程使得许多农村居民的身份随时有可能发生变化而成为城镇居民，因此大家对新实行的农村社会养老保险采取观望的态度而不主动参保也就不足为奇了。通过调研认为这是农村养老保险扩面难度大的最根本的原因。（二）制度设计不够完善，缺乏可持续发展的动力和保障。城镇职工养老保险待遇会随着经济和社会的发展不断地进行调整。继2005-2007年三年连调后，2008-2010继续三年连调，平均调整幅度百元左右。而且养老金的调整与缴费年限、年龄、技术职称、军转干等挂钩，体现了权力义务对等的原则，也有利于激发在职参保缴费的积极性。农籍职工基本养老保险制度中规定“农籍职工基本养老金领取标准，按照个人帐户储存额除以计发月数计算。计发月数参照市劳动和社会保障局印发的《×××是改革城镇企业职工基本养老金计发办法的实施意见》的有关规定执行。”从规定中可以看出，其待遇标准是固定的，不存在调整机制。农村居民基本养老保险规定“缴费标准根据预期的待遇水平确定，待遇水平不低于领取时本市农村最低生活保障指导线。”“缴费标准随待遇水平的提高进行调整，调整后的缴费差额，依据不同年龄参保人相对应的积累额重新核定。”目前的缴费标准是按照每人每月125元的待遇水平确定的。可见，其待遇水平和缴费水平是相关的，在某一时期所有参保人员的待遇水平是相同的，不具备可选择性，而且待遇水平提高，缴费水平就会提高。这样看来，农村养老保险缺乏待遇调整机制，而且缴费不具有可选择性，难以满足不同地区的不同经济发展水平和农民养老的不同要求。这种单一的制度设计加大了农村养老保险的扩面难度。（三）农村基本养老保险立法层次不高，法律保障缺失。农村社会养老保险的建立，主要依靠法律制度来支撑。但是现阶段我国并没有一部全国性的有关农村社会养老保险的法律或部门规章。×××市制定的《暂行办法》属于地方性的规章，立法层次不高，又不具备强制性。这样，在推行农村养老保险的过程中，就会缺乏法律保障，扩面工作就很难推动。（四）宣传不到位，农民对农村社会养老保险的必要性认识不足。长期以来，农民被排斥在社会保障制度之外，对社会保险知之甚少。而建立农村社会养老保险制度是一项工程非常浩大的工作，农民对新制度的了解和接受是需要时间的。在这样短的时间内，社保经办机构的宣传引导工作难以深入到各村各户，大部分农民对社会养老保险的意义、作用和实施办法不甚了解。在这种情况下，农民是不可能积极主动参保的。三、扩大农村社会养老保险覆盖面的建议针对上述问题，要想逐步实现农村养老保险的全覆盖，必须从以下几方面作出努力。（一）明确政府责任，加大公共财政资金的补贴力度，提高政策吸引力逐步建立和完善农村社会保障是市场发育本身的客观要求。公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。目前，我市农村正处于人口红利期，负担率比较低，政府加大资金补贴后，农民参保的积极性会提高，覆盖面会逐步扩大，基金的支撑力度就会大大增强。因此，笔者认为，应适当降低个人负担的比例，提高财政补贴的比例，充分体现社会养老保险的“社会性”和“福利性”。这是提高农民参保积极性的最根本的方法。农村社会养老保险的政策设计可以从征缴和支付两方面进行改进：第一，加大征缴财政补贴力度。目前，根据×××市的具体情况，在坚持低水平起步的原则下，可以将财政补贴再提高10%-15%。资金来源可以考虑由市、县、乡三级财政按比例负担。市级财政负担50%，县级财政负担30%，乡级财政负担20%。同时下达扩面任务指标，分级建立考核、奖励机制，将扩面考核与县、乡新农村建设相结合。对已完成扩面考核计划的，可以考虑用提高市级财政补贴比例的方法进行奖励。第二方面，提高养老金支付水平。目前×××市确定的125元月领取标准不具备吸引力，在物价和工资水平不断上涨的情况下，不能提供基本的生活保障。事实上，即使确定了以家庭养老为主的原则，也不能将保障标准定得过低，否则，不仅会造成政策没有吸引力，也使得农村社会养老保险失去了应有的保障意义。领取标准应至少达到退休当年的农村最低生活保障线。（二）加强法律制度的建设，解决农村社会养老保险法律保障缺失的问题目前，我国正在起草《社会保险法》等有关法律，这必将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，应当把农村社会保险作为我国社会保险制度的重要组成部分，从法律上明确农村社会养老保险建设的法律地位。×××市可以根据实际情况，根据《立法法》的有关规定，在与全国性法律、法规、规章不抵触的前提下，制定和完善农村养老保险方面法规或规章。只有加强农村社会养老保险法律制度建设，依靠法制的力量，才能有力、持久、稳定地推动农村社会养老保险的发展和完善。（三）完善制度设计，建立多层次的保障体系，注重向城乡社会保险制度一体化的方向发展我国传统的城乡二元经济结构造成了城乡分割的保障格局，而随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，城乡差别正在逐步缩小和消失。消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平现象，建立和完善城乡统一的社会保障制度是我国社会养老保险制度发展的必然趋势。要在城乡社会养老保险两大板块之间找到一个切合点，逐步促使二者最终整合，除了要充分考虑城市化进程加快过程中农村居民身份的不确定性的特征之外，还要使农村居民社会保险与城镇职工养老保险实现无缝衔接。只有这样，才能彻底打消农村居民参保的顾虑，从而掉东他们主动参保的积极性。其次要因地制宜制定不同层次的养老保险政策，使农民参保具有可选择性，鼓励多缴费多享受。例如吸收失地农民参加城镇职工的养老保险；农籍职工和农村居民的养老保险也可以考虑在一个较低的缴费区间设计不同的缴费比例和缴费基数供参保人选择。此外，要尽快建立养老金调整机制，使参保农民同样可以享受社会发展的成果。这样才有利于调动参保积极性，逐步扩大覆盖面，实现可持续发展。（四）要加大宣传力度，使农村养老保险制度深入民心要采用各种宣传手段进行宣传，让广大农民明白这是造福于千万农民的德政工程。同时政策制定部门和经办部门要将政策宣传到位，不能急于求成，要看到对社会保险知之甚少的农民思想的转变需要一个过程。在加强媒体宣传的同时，要投入人力物力，深入到各乡村到村民当中宣传，让他们了解参加社会保险的必要性和重要性。目前×××市新型农村合作医疗已经建立并已平稳运行，这将有助于推动农村社会养老保险制度的建立和发展，要利用这一机会积极引导农民，通过宣传媒介宣讲农村社会养老保险的意义和具体的政策措施，不断激发广大农民参保的热情和积极性。