政府执行力现状调查与提升路经研究

1关于吉林省基层政府执行力现状调查与提升路径研究吉林市委党校行政管理教研部课题组2006年和2007年温家宝总理在两次政府工作报告中都提出要提高政府执行力，说明政府执行力问题早已引起党和国家领导人的高度重视。尤其像我省这样经济社会发展比较落后的省份，关注研究执行力问题尤为重要：一方面，我们需要大力提升基层政府的执行力以促进县域经发展和社会和谐；另一方面，我们在提高基层政府执行力方面也存在诸多发达省份早已经解决的障碍。这一客观事实要求我省的理论工作者和政府实际工作者应该加大此方面的调查研究力度，为提高我省基层政府的执行力，为促进我省县域经济更好更快发展出谋献策。这就是我们选择此课题进行研究的初衷。本课题研究的基本思想是坚持理论联系实际，既要客观分析现实，又要实现理论创新。基本思路如下：一、理论前提：课题研究的理论基础与基本工具（一）理论基础：主要介绍国内外关于政府执行力研究的最新成果关于执行力的研究，最早还是来源于管理学界和工商企业界，美国的管理学家保罗·托马斯和大卫·伯恩在其合著《执行力》中对执行力提出了自己的见解。我国的周永亮、纪建悦、韩广智等都专门出版了关于执行力的著作，他们结合中国的实际情况，发表了自己对执2行力构建的见解，这些见解对政府执行力的进一步深入研究具有参考价值。在我国理论界直接研究讨论政府执行力的文章著作还很少，但这些仅有的理论研究对政府执行力进行了较为系统的探讨，归纳起来有这些方面：1.关于政府执行力的重要性中国理论界对政府执行力的研究具有深厚的政府推动的背景。一些地方党政官员从实际工作出发，阐述了政府执行力的重要性。如中共河南焦作市委书记铁代生《切实提高基层执行力》一文中指出，对地方党委、政府而言，加强执政能力建设最重要、最关键的就是要提高执行力。中共宜宾市委书记解洪则撰文指出，要贯彻落实党的十六届四中全会决定，提高党的执政能力，关键在于党政的执行力，尤其是作为决策者、执行者的各级干部的执行力。秦皇岛市委宣传部的于春海强调了构建组织执行力文化对提高政府行政效率的重要作用，另有一些学者，如新疆建设职业技术学院院长杨开俭从加强领导干部执政能力的角度论述了加强执行力建设的重要性，他同时指出：组织执行力是指组织能够高效地实现组织目标能力，高效执行力必须是建立在制定可执行的战略、建立有效的工作计划系统、构建合理的组织结构等基础之上的。2.关于政府执行力弱化的原因史耀疆认为，执行力弱化是当前行政体系中的普遍现象，也是一个最令人头痛的问题。科层组织中执行力弱化的根本原因是文化深处3的人本意识的过于浓厚和科学理性精神的过于淡薄，而其具体原因则可以分为以下几个方面：决策班子实际素质差、决策质量差，导致执行力弱化；.组织中各个层次的人思想混乱不统一，导致执行力弱化；对消极抵制意识采取纵容态度，导致执行力弱化。为此，史耀疆认为，一是要树立科学理性的强调纪律和制度的组织价值观、管理风格和工作作风；二是强调制度和纪律的刚性、严肃性和权威性，用制度化和物质利益来强化执行力；三是在科层组织中要正确处理人本意识与科学理性精神的关系；四是建立一个坚强有务的领导班子和管理队伍，这也是执行力的根本保证。3.关于高效政府执行力的前提和保障张伟荣在《论提高执行力的保障条件》一文中指出，好的领导决断力、广泛的影响力、具体操作力、科学的评估力、严格的问责力，是提升党政机关执行力的保障条件。4.关于政府执行力的提升途径对于如何提升我国政府的执行力，胡昌升、铁代生、杨开俭、于春海等都认为，加强政策执行者的素质培养、树立现代行政法律意识和科学的价值观，同时切实转变政府职能、精简机构、重塑政府是提升政府执行力的最重要措施。而制度建构是大家普遍同意提升政府执行力的基本途径，包括必须建立健全政府组织的监督制度、奖惩制度、管理制度等等。如黄峰在《依靠制度提高领导班子的执行力》一文中认为，完善制度是提高领导班子执行力的最主要措施：一是要建立健全班子的学习制度，提高领导班子的学习力；二是要建立健全领导班4子的决策制度，提高领导班子的决策力；三是建立健全班子的培养、激励制度，提高领导班子的创新力；四是要坚持和完善民主集中制，增强领导班子的凝聚力等等。对于执行者个人而言，胡昌升认为，必须做到“五要”：要有执行的激情；要有执行水平；要有满意的执行过程；要有执行的有效度；要有执行的高效率，还必须建立对组织执行的监督检查机制和执行的责任追究制度。直接从政府执行力构建的角度来进行研究的成果目前还比较少，且有关的论述和观点都比较简单，缺乏整体性和合理性。但是，这些观点对进行政府执行力研究有较高的参考价值。（二）概念阐释：政府执行力的寓意概念是人们对事物本质的认识，逻辑思维的最基本单元和形式。随着人类对社会事物的不断认识和总结，形形色色的概念遍布我们的思维之中，它已经成为我们认识世界、解释世界、证明世界的基本工具。我们今天研究的这个课题同样需要一些概念工具。政府执行力在不同学科中具有不同的含义。比如，从法学角度看，政府执行力代表政府依法行政的能力。从经济学角度看，政府执行力代表政府行政效率的大小和效益的多少。从社会学角度看，政府执行力代表政府处理社会事务、解决社会矛盾、化解社会纠纷的能力。由于政府执行力是政府执行具体表现出来的能力和力量，是从我国行政管理体制改革和政府管理创新意义上阐发的，总体上属于行政管理学范畴。又可分为广义和狭义两种理解：广义是指政府为达到既定目标，通过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行为，5对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理政府日常事务所表现出来的政府内在的能力和效力。狭义是指各级政府决策、执行决策、监督决策执行所表现出来的行动、操作和实现能力及效力。政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。政府执行力作为一个系统同样包含若干要素，北京大学谢庆奎教授认为，无论从哪些方面界定政府执行力都离不开政府的组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力这四种基本能力。一是组织协调能力。公共政策出台后，政策执行是一个关键环节，而且也是政府重要的组织职能体现。政府执行力突出的是政府职能部门贯彻实施政府政策、计划和命令的能力，它包含着计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力等组织行为能力，具有很强的组织性。温家宝总理2004年在中央党校省部级领导干部研讨班上讲话指出：“决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平”，这句话强调了政府执行力的组织性。二是干部领导能力。政府执行力包含着各级政府公务员的干部领导能力。首先，它是指“吃透上情”的政策水平。只有全面6准确地“吃透上情”，才能够具备较高的理论修养和政策水平，才能够具备良好的政府执行力。其次，它也是“吃透下情”的实践能力。这就要求领导干部深入实际，联系群众，调查研究，实事求是。第三，它是“上”“下”结合的综合能力。把党和国家的路线方针政策与客观实际情况相结合，走出一条创新路子，是干部领导能力的综合体现。三是政策营销能力。一般来说，公共部门与公众之间存在着信息交换关系，公共部门在所提供的社会服务中，从设计规划，到“运送”服务项目，再到接受公众反馈意见，重新修订设计规划、再次“运送”服务等等，是循环往复的系统过程，学术界称之为政策营销。政府决策作出以后，就要坚决地把它贯彻下去，这是政府执行中的“营销能力”。它具体表现在推进政府决策的决心和推进政府决策的渠道两个方面：。四是检查监督能力。政府执行力的重要表现形式就是监督政府执行，这种监督应该体现在事前、事中和事后的全方位之中。首先，事前监督，政府政策在贯彻落实之前，应该要求宣传发动来造“势”，有效地运用各种宣传工具把政府政策宣传到位。其次，事中监督，在政府执行若干阶段，需要经常性检查和督促，以期总结经验，发现问题，纠正错误。第三，事后监督，政府政策执行后，需要认真验收，以期奖优罚劣，补缺补差；检查监督工作经常化、科学化和制度化。本课题中所采用的政府执行力这一概念，是用来表示基层政府学7习、理解、贯彻、反馈上级的精神、决定、命令和指示等的能力。因为政府的主要职责在于执行。自从国家和政府诞生以后，执行统治阶级的意志（包括执行统治者的旨意、执行法律、执行政策）就成了政府的重要职责。法国思想家卢梭在《社会契约论》中就明确指出：“政府只不过是主权者的执行人”。在行政学初创期，威尔逊和古德诺就指出：政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。早期的政治学家和行政学家几乎都认同政府就是执行国家意志的机关，都强调了政府执行国家意志特别是执行反映国家意志的政策及法律的重要性。我国在中国共产党的领导下，实行人民代表大会制度和中央集权的行政管理体制，这决定我国各级政府必须执行中国共产党、人民代表大会和上级政府及其组成部门的精神、决定、法律和命令，其执行职责十分重大，这已成为我国学者、官员和百姓的共识。所以我们要建设法治政府、责任政府、服务型政府和廉洁政府，更应该努力去把各级政府建成一个“执行型政府”。由于县乡政府属于我国政府的最基层政府，是中央及上级机关制定的一切公共政策和决议、决定执行的最终落脚点，也由于县乡政府的相对从属地位，使得他们更应该属于“执行型政府”。中国行政管理学会会长郭济就说：“（基层政府）的工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”。（三）本课题研究的方法工具1.理论和实践相结合的方法8政府执行力研究既是一个理论问题，更是一个实践问题，因而在研究上首先要坚持理论联系实际。在深入学习、了解他人科研成果的基础上，在深入政府、社会、百姓中了解实情，从而构建适应我省基层政府提升政府执行力的模式这才是真正的科研精品。本课题组两年来研读了诸多学者的政府理论和工商领域的执行力研究成果，系统总结了他人关于政府执行力的理论阐述和实践心得；同时我们又采取了问卷调查、现场访谈和查阅资料等方式进行调研。2.制度分析方法制度分析方法一直以来都是包括政治学、法学、经济学在内的诸多社会科学经常运用的一种传统的研究方法。制度分析就是通过研究组织制度内容及其产生背景及运行趋势，以发现制度的优劣。制度分析的理论及方法论的内核在于从一个整体的、相互联系的、辩证发展的及历史的视角研究制度的变迁及其与社会、政治、历史、文化等因素的互动作用。本课题研究过程中，积极运用了制度分析方法，从政府机关中各项行政管理制度方面考察政府执行力形成的激励和制约因素，找出政府执行不力的制度基因，并从健全制度角度阐释提升政府执行力的措施建议。3.对比方法9对比研究法，作为科学研究基本的探索方法之一，是把一组具有一定相似因素的不同性质物体或对象，安排在一起，进行对照比较，通过综合比较它们在构造方面的差异（因），在性质方面的不同（果），得出这种物体或对象某性质（果）是由什么、哪些因素（因）造成的。这种方法切合马克思唯物辩证哲学思想的矛盾统一观，运用这种方法，有利于充分显示事物的矛盾，突出事物的本质特征。本课题在研究中采用了共时对比与历时对比两种方式，即将不同基层政府执行力状况进行对比，同时还将其与自己的历史进行对照，从而科学、准确地得出结论。4.系统方法20世纪40年代系统论、信息论和控制论进入人们的视野，并且“三论”出现了日益融合的趋势，成为人们阐释问题、分析问题和解决问题的新工具。一般系统论的创始人应该是奥地利生物学家贝塔朗菲，系统理论主要告诉我们：任何组织都是一个由诸多要素组成的系统，在它之外还有一个更大的系统，作为系统的组织它的功能由其构成要素及其结合方式决定，为了发挥系统功能必须注重系统的协作性和开放性。系统理论为政府执行力研究提供了方法论。基层政府执行力涉及人文、制度、管理、资源等诸多因素，这个府执行力本身具有系统性，这要求我们在对基层政府执行力进行调研、分析是必须坚持系统的观点和方法。10二、现状评估：典型政府