庄序莹公共管理学课件

公共管理学教材：《公共管理学》庄序莹主编复旦大学出版社第一章导论:对公共管理的最新认识第一节公共管理概念及其他一公共部门、私人部门及其组成公共管理的主体:政府机构、公共企业及具有公共权利、行使公共管理职能并以追求公共利益为目标的非政府组织私人部门公共部门个人家庭部门政府部门私人企业部门公共企业非政府组织二管理、行政与公共管理1、行政和管理的区别行政(administration):通常认为是服从上一级的指令并遵照执行管理(management):执行某种任务并需要取得的结果，而且管理者个人对取得的结果负个人责任2、公共行政和公共管理的区别主体不同目标不同三公共管理、公共管理学公共管理是以政府为核心的公共部门为了实现社会的公共利益，提升公共部门的绩效和公共品的质量以应对不断高涨的公共需求和期望，而加强治理结构的一系列决策制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动公共管理学就是综合的运用经济学、管理学、政治学、行政学、伦理学、法学等学科知识来研究公共部门管理目标过程方式及其规律德科学，它试图为公共部门管理提供更有效的方法.第二节公共管理学的学科特征一公共管理学的研究主题⒈如何评价公共部门管理的“好”“坏”⒉公共部门的各子部门各有什么特色⒊公共管理与私人管理有何共同点和差异⒋公共管理学的发展方向⒌公共管理学的研究对象二、公共管理学的学科特征⒈公共管理学是一门科技整合的学科，它需要综合地吸收当代各门社会科学地合理内核，来搭建公共管理学地基本概念、学科范式和分析框架⒉公共部门的管理活动复杂和繁多，研究方法也呈现多样化特点，但任何管理活动都无法回避对其管理状况即好与坏进行的评价⒊它将政府部门、公共企业、非政府组织等公共部门都纳入了研究的视野，并探讨各部门之间在处理公共事务上的关系，这与发展了的现实是相吻合的⒋公共管理学从“内部取向”的研究焦点转向“外部取向”，重视战略管理、绩效管理、责任机制和外部整合，有助于提升公共管理学的理论竞争性⒌公共管理是一门实践性很强的开放性学科⒍公共管理学提倡案例分析法⒎公共管理学作为指导政府部门活动的理论规范，前所未有的强调管理者的个人责任和对结果负责机制第三节公共管理学的理论基础一经济学理论首先，我们来回顾政府职能的变化。1776年亚当·斯密的《国富论》－20世纪30年代，政府职能主要体现在三个方面，国防、社会治安、基础教育。20世纪30年代以后，凯恩斯理论产生，政府职能扩大到经济领域。20世纪70年代，西方经济出现滞胀，政府职能又面临挑战。经济学理论对于公共管理学理论基础的构建主要体现在哪些方面？1、以政府为核心的公共部门管理，从其管理对象来看，有相当多的事务属于经济事务2、政府管理的即使是非经济事务，仍需采取经济学的基本分析方法。3、除了政府制度以外，有没有更好的管理此类事务的主体和途径？4、公共管理中一个非常明显的变化就是管理过程和方式呈现市场化取向。（一）公共选择理论布坎南在20世纪60年代提出公共选择理论:有关公共事务的决策，最好还是由公众自己来作出，而不是由政府代为决策；政府的活动范围应大大缩小，并被限制在古典经济学所提出的三个基本职能上。公共选择理论对公共管理学的贡献:⒈公共选择理论重新为公共部门的管理活动范围作出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择的理论基础上⒉从经济人假定的官僚制组织出发，用经济学理论和逻辑分析方法来构建和演绎官僚政治模型，为我们提供清晰的政府部门运行过程和结果，使公共管理学建立在更为真实、可靠的模型上（二）委托-代理人理论罗纳德·科斯在1937年发表了一篇具在开创性的论文《企业的性质》，这以后研究委托－代理关系的文献开始大量涌现。委托－代理人理论首先起源于对企业的观察。现代企业制度的特点是所有者和经营者分离，由于两者分离问题就出现了。委托人和代理里人之间目标经常不一致，使委托人的福利遭受损失.由此产生代理成本:委托人的监督支出、代理人的保证支出以及剩余损失是否采取委托-代理关系取决于代理成本和两权分离带来的企业受益增加的对比公共部门的三个子部门都适合用委托－代理关系来分析。从政府部门看：1）采取什么样的刺激与监督相容的制度、尽可能使政府提供公共品的目标不偏离公共利益。2）到底什么是公众的普遍利益？它又如何体现出来？3）缺乏有效手段来制约代理人行为从公共企业来看：1）委托者的目标指向是多元的，使代理人无所适从。2）公众缺少制约手段。非政府组织：非政府组织运营者能否也以委托人的目标作为自己的目标？（三）信息不对称理论美国哥伦比亚大学威廉姆·维克里和英国剑桥大学的詹姆斯·米尔利斯两位经济学家对信息不对称问题作了深入研究，提出了解决信息不对称问题的对策。公共部门的信息不对称现象广泛存在。信息不对称产生的原因:⒈技术性的⒉经济人动机引发的矛盾冲突信息不对称导致的结果:⒈道德风险⒉逆向选择（四）交易费用理论所谓交易费用，就是市场双方为了交易的达成需要耗费的一定的社会资源。美国经济学家科斯对市场交易成本的构成及对交易的影响首次作出了明确解析：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。”交易费用包括:搜寻成本、谈判成本、履行成本和违约成本公共部门存在的交易费用形式及影响二工商管理学（一）古典学派理论美国科学管理：泰勒－科学管理理论法国一般管理理论：法约尔德国组织理论：马克斯·韦伯美国科学管理：泰勒－科学管理理论泰勒所处的时代，美国工业出现了前所未有的资本积累和工业技术进步，但劳资关系严重激化。1898－1901，著名的“铁锹试验”泰勒一生致力于科学研究，他的著作包括《计件工资制》、《车间管理》、《科学管理原理》等。法约尔管理理论是指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系。韦伯的组织理论韦伯所指的行政组织体系是通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。理想的行政组织具有如下特性：确定的目标、分工、按等级制度形成的指挥链。权力的分类：理性的权力、传统的权力、超凡的权力。（二）行为学派理论行为科学开始于20年代末30年代初的霍桑实验。实验经过了四个阶段：1、照明实验2、福利实验3、访谈实验4、群体实验通过霍桑实验，梅奥提出以下见解：1、人是“社会人”2、工作效率取决于职工的积极性和组织中人与人的关系3、正式组织外存在非正式团体，对生产效率的提高有举足轻重的作用4、物质刺激非唯一激励手段梅奥的人际关系学说经过三十多年的发展，逐步完善了人际关系理论，形成行为科学学派。马斯洛的需求层次理论赫茨伯格的双因素理论弗鲁姆的期望理论亚当斯的公平理论由美国心理学家亚当斯于1965年提出：员工的激励程度来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较感觉。基本内容包括三个方面：1、公平是激励的动力2、公平理论的模式3、不公平的心理行为挫折理论由美国亚当斯提出。什么是挫折？挫折理论揭示了什么？动机受到阻碍或干扰的四种情况1、虽然受到干扰，但主观和客观条件仍可使其达到目标。2、受到干扰后只能部分达到目标或使达到目标的效益变差。3、由于两种并存的动机发生冲突，暂时放弃一种动机，而优先满足另一种动机，即修正目标4、动机结局完全受阻，无法达到目标。挫折心理的必备条件及表现麦格雷戈的“X理论－Y理论”1957年11月在美国《商业评论》杂志上他发表了《企业的人性面》，文中首先提到了有名的“X理论－Y理论”X理论是对“经济人”假设的概括Y理论是根据社会人假设X理论的主要内容Y理论的主要内容连续统一理论罗伯特·坦南鲍姆和沃伦·施密特于1958年提出了领导行为连续体理论。他们认为，经理在决定何种行为最适合处理某一问题时常常产生困难，他们不知道是应该自己做出决定还是授权给下属做决策。领导行为连续体理论的7个主要领导模式图1、领导做出决策并宣布实施2、领导者说服下属执行决策3、领导者提出计划并征求下属意见4、领导者提出可修改的计划5、领导者提出问题，征求意见做决策6、领导者界定问题范围，下属集体做出决策7、领导者允许下属在上司规定的范围内发挥作用管理方格理论罗伯特·布莱克和简·莫顿1964年提出，改变以往各种理论中“非此即彼”式的绝对化观点，指出在对生产关心和对人关心的两种领导方式之间，可以进行不同程度的结合，公共管理学第二章公共管理的一般性质第一节传统行政模式传统行政模式是指西方20世纪20、30年代初形成的公共行政学所倡导的政府行政部门管理模式，其思想基础是德国社会学家马克斯·韦伯的官僚制理论和美国学者伍德罗·威尔逊的政治-行政二分法理念，以及私人部门的管理理论一早期的行政行政是伴随着国家和政府的诞生而产生的，早期行政模式的结束大概在19世纪中期。西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为特征。英国，1688年“光荣革命”以后形成官员任免双轨制。美国政党制度主要是政党分赃制。西方早期的行政是以个人依附关系为基础建立起来的，具有随意性、非规范性的特点，其结果便是政府部门腐败严重、效率低下二从早期行政向传统的行政模式的过渡“传统”是相对于现在的公共管理而言，而不是相对于早期的行政模式。在传统的行政模式产生之前，西方经历了一个从19世纪中期到20世纪30年代的过渡时期这一时期，西方国家政府行政深受任人唯亲制度之害。西方向官僚制行政模式转变的推动力来自资本主义经济的迅速发展。1854年－1870年，英国文官制度初步确立。三传统的行政模式促使西方向官僚制行政模式转变的原因:⒈英美德法等国文官制度改革⒉马克斯·韦伯德官僚制理论⒊伍德罗·威尔逊行政与政治分离思想韦伯提出现代官僚制体系德6个特征:⒈分工以形成专门德工职管理⒉公职等级制和权利等级化⒊管辖权有明确德规定且严格执行既定规则⒋现代公职管理建立在书面文件-档案的基础上⒌根据能力、专长及表现出来的业绩决定升迁⒍公职管理遵循一般条例,它们是稳定、全面、可以学习的四传统行政模式的弊端⒈传统的行政模式在人事制度的实践中所产生的僵化形式主义较韦伯的设想有过之而无不及，而精英主义特征又没有显现，这直接导致了该体系效率的降低⒉传统的行政模式体现了一种消极控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，最终导致对公共服务的效率提高漠不关心⒊官僚制僵化的组织形式不透明的行事方式，使之不可避免地与民主精神相违背⒋官僚制有一种不受责任机制约束的趋势，并企图对市场和个人实施全面的控制⒌传统行政模式强调政治与行政相分离在现实中永远不可能做到第二节公共管理与私人管理一管理的主体不同私人管理主体:私人部门即居民个人和家庭部门、私人企业部门公共管理主体:公共部门即政府、公共企业和非政府组织二管理的对象不同工商管理针对私人部门，它进行管理凭借的手段是国家法律法规允许的范围之内所制定的组织内部的规章制度公共管理不仅针对公共部门，也针对私人部门，它以国家法律为依据、以国家的强治力为后盾三管理的目标不同私人部门主要是工商管理即私人企业的管理,而企业管理的目标是单一、明晰的，即追求股东利益的最大化公共部门管理的目标是多元化的，也是非常复杂的，它是为了促经社会公众的总体长远利益，并且需要针对不同类型的公共事务制定中介目标四管理的方式不同私人部门通常用工资和薪金的激励机制而这一激励机制通常在政府部门很难实施五管理的环境不同私人部门处在市场竞争环境中，市场环境相对单一。公共部门处在相对宽松的垄断或不完全垄断环中，要面对复杂的政治环境。六管理的权利不同私人部门管理的权利来自于基于契约的私权力，而契约是在国家法律法规的框架下制定的，因此私人部门管理权利受到国家法律的约束，不得逾越国家的法律法规、宪法，否则就要受到惩罚公共部门的管理权利是国家的强制性行政、立法和司法权，它们从本质上来看基于政府的授权，并且也要在国家宪法和法律框架下活动，但实际上在很多情况下政府部门自己出面制定法律，将自己的意志上升为国家的法律，并且还可以修订部