我国生育保险制度现状及对策分析(doc7)(1)

我国生育保险制度现状及对策分析生育保险制度是指在生育事件发生期间对生育职责承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度。生育保险待遇一般包括生育津贴、医疗费用、生育补助和生育休假。川生育保险制度，调整了企业生育费用负担，由企业、个人、社会各负担一部分，实行社会统筹管理。建立和完善生育保险制度对体现妇女生育的社会价值，有效化解企业生育成本，促进妇女公平就业、保障妇女的平等就业权等有着直接的现实意义。一、我国现有生育保险制度存在的问题1.保障覆盖范围较小，参保人数少。《企业职工生育保险试行办法》(1994)规定：生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。而且目前参加生育保险的主要是国有企业，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。据中央电视台2005年2月19日新闻联播公布的数据，全国参加生育保险的人数有4300万人，覆盖率仅为12.76%。据不完全统计，城镇女职工生育保险覆盖率不足50%。与《中国妇女发展纲要》确定的到2010年城镇女职工生育保险覆盖率达到90%以上的目标相距甚远。而当前我国妇女就业遇到的最大障碍就是生育以及由此带来的一系列不良影响，使得女性在就业竞争中处于劣势。据调查，70.3%的男职工和80.4%的女职工认为生育是妇女就业最大的不利因素(中国妇女报1990-10-07)。据11个省市总工会对660个企业领导的调查表明，有88%的企业领导因女职工生育费用开支大，生育前后不能保证正常工作，影响企业的经济效益为由，不愿招收女工。这些因素直接造成女大学生就业难，女职工下岗人数增多，下岗周期延长，妇女的就业率下降等不良影响。2.各地生育保险制度发展不平衡，缺乏全国的统一管理。(1)生育保险制度地区发展不平衡。经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大、参保人数多，而经济相对落后的西部地区基本上来进行生育保险制度改革。1996年实行生育保险社会统筹的969个市县中，沿海省份有464个，该地区的覆盖率为52.4%，中部地区有458个，覆盖率为35.5%，西部地区只有47个，覆盖率为8.4%。(2)各地待遇标准、保障程度差异大。在基金征缴、支付水平、享受条件等方面存在很大差异。群众普遍反映生育保险支付标准低，有的地方补偿不足千元，有的地方补偿达到4000元，如广州市在2001年采用了新的生育保险医疗费结算办法，“全市参保女职工平均每人享受生育保险待遇超过1万元，待遇水平居全国前列”。3.保费费率偏高，支付水平偏低，保险基金结余率过高，企业负担未明显减轻。据统计，1996年全国生育保险基金结余率达40%。1997年收入7.44亿元，结余2.53亿元，结余率达34%。1998年，收入9.76亿元，结余2.91亿元，结余率近30%。1999年，收入10.75亿元，结余3.62亿元，结余率为34%。2000年基金收入为11.20亿元，结余2.8亿元，结余率为25%。2001年基金收入为14亿元，结余4亿元，结余率为25%。从1995年到2001年累计滚存21亿元，超收率达40%，这说明目前1%的保费费率标准偏高，有下调的空间。社保部门担心收不抵支而削减生育保险支付项目，降低支付水平。而企业在缴纳了生育保险费后，还要负担生育女工的相关费用，负担未减轻反而加重。4.基金运行管理方式不尽科学合理，社会化管理体系尚未建立。(1)现行的由社保经办机构回拨给企业，职工由企业领取的支付方式不尽合理，不利于对职工利益的保护。(2)全国统一的社会化服务体系尚未建立，生育保险难以续接。(3)目前生育医疗费用存在着两种支付方式：实报实销方式和一次性定额支付方式，但这两种方式各有弊端，难以对妇女的生育费用提供切实可行的保障。在1871家企业中的调查显示，能按实报实销方式方法支付生育保险基金的企业仅占17.3%，按一次性定额方法支付的企业占77.4%。5.缺乏规范的监督管理机制，缺少必要的惩罚措施，生育保险实施阻力大，实施效果差。(1)生育保险基金管理不科学，不够透明。社保机构在征缴企业保险费之后，一般不向企业通报或向社会公开基金运营情况，企业无法监督基金的使用，造成对社保机构的不信任与抵制心理。18l(2)对未执行生育保险的企业无相应的法律规制，使得保险费征缴过程中阻力很大，用人单位参加生育保险不积极，时有拖欠费用现象。近几年，我国参加生育保险的企业和职工数呈逐年下降趋势，非公有制企业参保率低，改制后的企业退保率高，由于缺乏必要的处罚措施，实施效果差，各企业拒绝录用女性、限制女性生育的现象，并未得到有效控制。6.统筹层次低，保障功能差，基金筹集渠道窄，实现社会统筹难。目前实行生育保险社会统筹的地区主要实行县(市)级统筹，由于统筹层次低，造成基金调剂功能差，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济、均衡负担的作用。二、完善生育保险制度的对策思考1.加强立法，制定全国统一的生育保险法律在生育保险制度改革实践中，我国迫切需要制定一部全国统一的《生育保险条例》，作为维护妇女就业权益的法律依据。目前，全国人大、政协代表和广大生育保险工作者正在呼吁《生育保险条例》的出台。只有通过法律形式，规范生育保险管理的行为和职责，确立有效的管理制度，建立与经济发展相适应的社会统筹生育保险模式，做到一切行为有法可依，增强法律的强制性，才能有力地推动和促进生育保险制度的不断完善和发展。目前，作为各地实行生育保险的主要依据是1994年劳动部颁发的《企业职工生育保险试行办法》以及各地方政府制定的地方性法规，由于行政法规和规章的法律效力低，缺乏刚性的法律强制力，各地在具体执行过程中，灵活性过大，因此，造成各地生育保险执行标准不统一，各地执行力度不一致，实施阻力大等状况。因此必须加强立法，提高生育保险的立法层次，增强其法律强制力，制定面向全国各个行业在职妇女均可适用的《生育保险条例》。这不仅是完善生育保险制度的需要，也是进一步完善我国社会保障制度“五大保险”的重要措施之一(其他四项社会保险——养老、失业、医疗、工伤，均有国务院颁发的决定和条例作为执法的依据，而唯独生育保险的立法工作缓慢)，因此，应转变观念，正确认识妇女生育的社会价值，加强立法。这也是顺应国际立法趋势和履行我国已加入国际公约的承诺义务，保障妇女合法权益的必然要求。2.扩大生育保险覆盖范围目前生育保险覆盖范围窄、覆盖率低是生育保险制度的主要问题，大多数从业女性得不到生育保险的救济和保护，使其处于竞争的劣势，从而影响妇女平等就业权的实现。在完善生育保险制度过程中，应根据我国社会和经济发展的现实，在严格执行计划生育基本国策的前提下，根据各地具体情况，适当扩大生育保险的覆盖范围，而不应仅仅局限于“城镇企业及其已婚女职Zi。(1)逐步将非正规就业的妇女，以及各种非公有制企业、集体企业、个体工商户、乡镇企业中的从业女性均纳入到保险范围之中。(2)可将覆盖范围扩大到已缴纳过生育保险而又失业的妇女。妇女在失业期间生育，更需要社会扶助，只要她曾参加过生育保险，就应当有权享受生育保险待遇。(3)对非婚生育妇女的权益也应给予合理的法律保护。我们要根据时代和社会的发展，及时修订原来法律规定中的不合理因素，在立法中应当体现人人平等的宪法原则，给予非婚生育妇女合理的法律保护。”)婚内生育户的男性哺育义务人及节育责任承担者也应享有相应的权益。生育期间给予男职工一定假期照顾自己的妻于已经成为一种立法趋势，全世界约有36个国家规定了“父亲育儿假”。还有一个重要方面是对做节育手术的男性，也应给予一定的生育补贴和待遇。这样不仅有效保护了男性的权利，同时有利于转变传统的男性本位观念，以促进更多的男性承担家庭的责任和节育的责任，更加体现了男女在家庭和生育方面的责任和权利的平等，从而有力的推动两性的平等和谐发展。3.确定合理的基金收缴比例，切实减轻企业负担(1)应该严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支。社会保险经办机构应对本地基金的收缴和使用进行科学的调查和测算，确定合理的收缴比例，为企业减轻负担。降低生育保险缴费比例，原则上应控制在0.4—0.7%之间，这样就可以逐步消化结余的基金。也可通过提高生育保险待遇的支付标准来有效调解基金节余率，如1997年陕西安康地区对支付标准进行调整，调整后的人均待遇可达2000元，基金结余率就下降近二分之一。(2)将目前已结余的基金可按照奖励或其他合理的方式返还给企业，缓解企业负担。同时政府财政应加大对妇女生育保险补贴的投入，对已缴纳生育保险的企业给予合理的财政支持，按比例配套补贴资金，也可通过税收减免等优惠政策，鼓励用人单位为妇女劳动者建立生育保险，例如可以规定：“对已缴纳生育保险费并按照规定执行的用人单位，按照缴费数额的10倍，免征各种税金。”(3)在基金征缴方面，“五保合一”征缴、分开管理的方法值得推广。例如上海市2001年实施城镇生育保险新方法，生育保险费从养老、医疗保险费中划拨。不但解决了生育保险基金征缴难的问题，而且节省了单独征收生育基金的人员及管理成本。4.确定合理的生育保险待遇支付标准，提高规范化程度与国际社会相比，我国的生育保险支付水平，无论在产假、产假工资及生育补助方面都明显偏低，不但减弱了生育保险的作用，而且抑制了企业参保的积极性。(1)须制定符合实际的生育津贴支付标准，在实行全国统筹的基础上，逐步提高支付水平，保证生育期间的待遇保障水平与经济发展速度相适应，保障生育职工的基本生活。”4l但这并不意味着全国划一，支付水平应与当地的生活水平相宜，“属地原则”在此是适用的。也即根据社会经济发展状况和各地的实际生活水平，适时调整生育保险的待遇标准，确保产假工资的实际保障力度，不因标准工资占职工工资收入比重下降而下降。(2)明确生育保险的内涵和范围，明确规范生育保险待遇的支付范围，明确生育职工应该享受的具体内容。5.构建科学的基金运行管理体系，提高生育保险社会化管理水平(1)改革现行的基金支付方式。现行的由社保经办机构回拨给企业，职工向企业领取生育基金费用的方式，会导致企业因效益不好而难以及时足额支付的情况出现。为确保生育保险发挥其应有的作用，应将生育费用由生育保险承保机构直接支付给受保人。应建立健全社会化管理服务网络，可为参保职工建立个人保险账户(可将五种社会保险合一)，这种账户可在全国范围内有效，以使职工不因工作的变动而无法享受应有的保护。“建议生育保险实行社会化发放方式，独立于单位之外，逐步做到生育医疗费与定点医疗服务机构直接结算，使女职工无论流动到哪里都能享受生育保险待遇”。(2)制定合理方便的生育保险费用结算办法，以确保参保者既能充分享受生育补贴又能有效杜绝不合理的开支。为了解决一次性“定额”支付和“实报实销”支付过程中各自的弊端，可分别吸取两者的优点，如可以采取“以定额支付方式为主，根据实际情况设立生育保险难产危产调剂金”的方式。如青岛市1997年来采取的“双定”(定点医院、定额结算)办法，即女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算。并把医疗机构纳入监督体系，使受保者与医疗机构互相监督。6.加大监督管理力度，设立惩罚措施由于目前生育保险的监督管理力度不够，企业无法监督基金的使用，对未执行生育保险的企业又无相应的法律规制，从而造成对社保机构的不信任与抵制心理，生育保险实施阻力很大。对此应加强以下工作：(1)将生育保险工作纳入法制化管理渠道，定期进行执法检查，设立专门的统一机构管理并监督生育保险的运行过程，加大对管理机构的监督和管理，使其经费使用情况，定期向社会公布。(2)要加大对未按照规定合法执行生育保险企业的惩罚力度，增强法律的强制性，真正促进对生育妇女的权益保护。对未执行生育保险的要监督和责令其执行；对欠缴费的或瞒报工资额度和人数的，责令其改正并给予相应的罚款；对骗取生育保险金的责令退还并给予1到3倍的罚款。(3)要把实施女职工生育保险制度同计划生育工作有机结合起来。我国现阶段，为控制人口增长，应在补偿水平上对一胎生育予以鼓励，如发放“独生子女生育津贴”等。对于不按计划生育