张恩利-公共管理学课件.

LOGO公共管理学使用教材：《公共管理学——理论与案例》邱法宗、薛岩松主编中国铁道出版社第一节公共管理第一章公共管理概论一、公共管理的定义公共管理是政府和其他公共组织，为了社会公共利益的目的，运用管理的、政治的、法律的方法，而对社会公共事务进行规划、整合、改革、管理或服务的活动的总称。二、公共管理的特点（一）公共管理的根本目标是为公民与社会提供充足优质的公共服务与公共产品。（二）公共管理是一种多中心的新型治理模式。（三）公共管理强调公共事务管理与服务的方式创新与制度创新。（四）公共管理强调用经济的、管理的方法来弥补传统的管理方法的片面性。（五）公共管理强调公平和效率、自主与责任的统一。以下哪些是公共物品？高速公路餐饮服务国防汽车租赁义务教育灯塔导航第二节公共事务一、公共事务的内涵公共事务具有广泛性和复杂性特点，涉及社公众整体的生活质量和共同利益中的社会事务，包括国防、行政管理、社会治安、法律事务、劳动管理、社会保障、教育、科学、文化、卫生等广泛的国家事务和社会事务。公共事务的分类政治事务：外交、国防、公安、国家安全、民族工作等；社会事务：宏观调控与经济管理；经济事务：教育、科学、公共卫生、社会保障、环境保护、文化等。二、公共事务的特点1、公共性：主体、客体、手段2、公益性：一般不缴费，缴费有严格限制3、非营利性：象征性收费4、多元治理：政府与非政府组织、强制与自愿5、非排他性、非竞争性：不影响、不减少第三节公共组织公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。广义的公共组织或公共部门包括政府部门、政府管辖经营的一切机构和企业、具有准政府职能的中介组织以及政府控股企业。一、政府部门广义：包括行政部门、立法部门、司法部门在内的一切政府机构。狭义：中央和地方各级行政部门二、公共企业指政府利用控制权力和影响力通过企业实现公共管理目标的企业。在我国如国企、央企等垄断型企业。三、非政府公共部门是指除政府部门和公共企业之外的其他所有公共部门的总称。如NGO，民间组织等说法。特点：非营利性、非政府性、互益性四、我国非政府公共部门1、政治团体组织：民主党派、工青妇、学联2、准行政组织：国务院隶属、部门隶属、行业组织3、非营利性事业单位：学校、医院、博物馆、环保组织4、非营利性社区服务组织：家政服务、志愿者服务5、非营利性社会团体、群众组织、社会中介：研究会、学会、公会、会计事务所、消协、计量检测机构第二章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的含义与特征1、含义广义：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。包括一切公共组织的的执行性机构。狭义：是指国家行政机关。专指政府行政部门。2、特征（1）政治性：阶级统治工具（2）法制性：依法行政（3）公共性：公共利益导向（4）服务性：组织定位二、行政组织的构成要素1、组织目标：追求2、组织职能：职责与能力3、机构设置：组织分工4、职位设置：定岗5、组织人员：身份6、组织权力：控制力7、组织制度：规范8、组织文化：价值观三、行政组织的构成——各要素之间的排列组合1、领导机关2、职能机关3、办事机关4、参谋机关5、派出机关第二节行政组织机构一、管理层次与管理幅度1、管理层次也称管理层级，是指行政组织的纵向等级和层级数目。2、管理幅度是指行政组织或行政领导者直接领导、管理的下级部门或下级人员的数量或范围。二、行政组织结构形式1、直线式结构特点：（1）依层次由上级垂直领导管辖；（2）指挥和命令由上至下垂直贯彻；（3）最高首长集权，政出一门；（4）平行部门分立、只对上级负责。缺点：（1）缺乏分工与协作；（2）组织结构缺乏弹性；（3）管理者易独断专行；（4）成员产生自主危机。2、职能式结构—分职、专责优点：（1）利于发挥管理人员特长（2）利于工作简单化（3）利于专业化管理缺点：（1）多头领导，削弱集权（2）不利于划分职责权限（3）影响工作效率3、直线职能式结构特点（1）直线式与职能式相结合（2）抛弃了多头领导的缺点（3）保留了职能式管理分工与专业化的优点（4）吸收了直线式集中统一指挥的优点缺点（1）职能部门之间横向联系差（2）压制了职能部门的积极性4、事业部式结构——分权式组织结构事业部：按产品、地区、市场或顾客划分组织若干。优点：（1）最高管理者从具体事务中解放出来；（2）事业部独立自主，自由灵活，适应性强；（3）事业部工作效率大幅提高；（4）事业部人员工作积极性大幅提高。缺点：（1）削弱组织统一；（2）导致机构重叠；（3）缺乏部门协作。5、矩阵式组织结构矩形：纵横管理方向组成的方形结构。特点：（1）特定任务，临时组合；（2）项目组成员接受双重领导；（3）任务完成后，小组撤销。优点：（1）横向与纵向联合起来，加强职能部门之间的配合；（2）不同部门的专业人员集中起来，知识互补；（3）组织结构灵活性大，具有较好应变性。缺点：（1）双重领导，容易造成矛盾；（2）难以实现两种组织权力平衡；（3）小组成员易产生临时观念，动摇情绪。三、行政组织体制是指各个层级、各个部门之间的权力分配关系及其制度化。1、首长负责制与集体负责制（1）首长负责制——领导具有最终决定权的组织体制优点：权力集中、指挥灵敏、责任明确、减少扯皮，办事果断、行动迅速、效率较高。缺点：个人考虑欠周全；容易出现独断专权、滥权、腐败。（2）集体负责制——集体负责、集体领导的组织体制优点：集思广益、制约平衡、防止专权缺点：权责不清、相互推诿、决策缓慢、效率低下我国立法机关适用集体负责制。2、集权制和分权制（1）集权制：行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本取决于上级指令的一种组织体制。优点：指挥有力、纪律严明缺点：下级意志消沉、失控严重损害行政组织目标（2）分权制分权制是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。下级享有自主权，上级只监督、不干预。优点：灵活性、适应性、因地制宜、发挥下属热情缺点：政令不统一、政出多门，各自为政3、完整制与分离制（1）完整制——一元统属制是指同一层次各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或首长的统一指挥和控制的组织体制。优点：事权集中、统一计划和指挥、权责明确、便于沟通协调、提高效率缺点：缺乏权力制约机制、领导专权、责重事繁（2）分离制——多元统属制是指同一层次各行政组织或同一行政组织各机构分属两个以上平行的或双重的上级组织或首长的指挥或组织，或者其中有些组织或机构具有很大的独立性，不受或很少受上级组织或首长的指挥和控制的组织体制。优点：机构之间相互制约、防止专权、发挥自主权缺点：横向沟通困难、政出多门、责任不明、机构重叠、浪费人力和财力四、我国的行政组织结构1、纵向结构——上下级的领导服从关系宏观：中央政府和地方政府地方政府分为两级、三级、四级三种基本类型。直辖市区区区三级地方政府省市市市县县县四级地方政府省市市市县乡、镇县微观纵向机构——行政组织内部的工作层级关系部司、局司、局司、局处科2、横向结构——同级机构的分工协作关系（1）按照业务性质分工国防、财政、外交、文化、教育、环保等部门（2）按照管理流程分工咨询、决策、执行、信息反馈、监督协调等环节（3）按照管理和服务的对象划分群众体育、竞技体育、学校体育、体育产业等对象（4）按照区域划分公安局派出机关：分局、派出所等区域第四节行政组织的变革一、变革的动因1、适应知识经济时代的要求——学习型组织理论2、适应组织外部环境变化——组织结构变化理论3、着眼于组织功能的变化——政府再造理论4、着眼于组织类型的变化——非盈利组织理论二、行政组织变革的趋势1、大部制改革2、封闭的组织模式向开放的组织模式变化封闭型开放型第三章行政领导第一节领导者素质一、领导与行政领导1、领导是指拥有权力，居于支配地位，确立组织目标，协调控制成员行为，合理配置资源，带领组织实现目标的过程。2、领导与管理领导管理战略任务日常运作方向目标效率效果整体联合专业能力影响评价组织评价3、行政领导是指行政组织中，拥有一定行政权力的领导者，合法行使行政权力，履行行政领导职责，为实现一定的行政目的所进行的组织、指挥、协调、决策等的社会活动。行政性：实现行政目标执行性：行政机关的执行性综合性：行政事务内容复杂多样二、领导者素质1、领导者素质含义是指一个领导者区别于一般工作人员的、并能胜任领导工作的各方面素质总和。包括心理素质、政治素质、身体素质、能力素质。2、“会用人”与“出主意”（1）会用人识人选人用人（2）出主意第二节领导行为一、领导行为组合模式1、领导行为组合模式领导行为是指领导者在领导过程中的具体行为以及领导行为对领导结果的影响的领导者行为。领导方格理论提出：任务型领导人（以工作为中心）社会情感型领导人（以人为中心）2、领导行为与领导风格二、领导班子的优化组合1、年龄结构老中青三结合：中年占50%-60%，老年和青年各占20%-25%2、智能结构智能与专业、知识密切相关3、气质结构胆汁质、多血质、粘液质、抑郁质4、职能结构决策、执行、监督、参谋第三节领导体制一、领导体制及特征1、含义组织系统进行决策、指挥、协调、监督等领导活动的各种具体制度总和。2、重要性领导体制是领导者行使职权，履行职责的制度保证；关系着领导效能的高低。3、领导体制的特征（1）系统性机构设置、权责划分、组织制度构成整体（2）根本性支配领导活动，影响领导效果（3）全局性统领组织，掌握全局（4）稳定性长期不变二、领导体制类型1、首长负责制与委员会制（1）首长负责制：最高决策权力集中于一个领导。（2）委员会制：最高决策权归属两个以上的领导。2、集权制与分权制（1）集权制：同一领导层次或同一机关不同部门归属于一个首长或上机关。（2）分权制：与之相反。3、层级制和职能制（1）层级制：下级层次向上级层次负责，接受其领导。（2）职能制：平行设置职能部门，管辖专属事务。三、领导体制动态适应服从目标原则精干高效原则适应性原则动态性原则第四章行政权力第一节权力概述一、权力与法1、权力的概念权力是指在社会行动中，某一或某些主体为了实现某种预期效果，利用各种资源或各种手段，影响、强制、控制、操纵与支配其他社会主体的一种社会关系现象。权力的特点权力的方向性：自上而下权力的非人身依附性：权力属于职位权力关系有相互依存的因素：承认关系2、权力的本质（1）能力说（2）关系说3、权力与法的关系4、权力对权力的制约第二节行政权力行使一、行政权力1、含义行政权力是指国家行政机关依靠特定行政手段，为有效执行国家意志而根据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。2、行政权力特点主体是国家机关与工作人员目标是实现国家意志方式是强制推行政令依法行政二、依法行政的基本要求合法行政合理行政程序正当高效便民诚实守信权责统一第三节行政救济一、行政救济1、行政申诉内部申诉：针对行政机关内部工作人员外部申诉：针对行政机关以外的行政相对人2、行政复议行政复议是上级行政机关对下级行政机关行政活动进行监督的行政活动。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）