张成福《公共管理学》(修订版)教学用第1章公共管理导论

张成福党秀云著公共管理学（修订版）公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第1章公共管理导论重点问题•公共管理的性质•公共管理的研究途径和公共管理学的性质•公共管理与私人部门管理的区别与联系•新公共管理•公共管理的时代挑战公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理的意义皮瑞和克莱姆的观点公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材卡尔森和欧尔曼的观点公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材奥托、海蒂和沙夫里茨的观点公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材波茨曼与史陶斯曼的观点公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材休斯的观点与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材本书对公共管理的理解公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.2公共管理学的发展与研究途径公共管理学的发展公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理的研究途径依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（publicpolicyapproach，简称P途径）以及企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学的特质1.公共管理是以整合性的概念。2.公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。3.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5.公共管理强调价值调和与责任。6.公共管理关注政府改革和政府再造。7.公共管理是以科际整合的研究领域。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.3公共管理的特质以及与私部门管理的区别政治权威与经济权威公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材多元制衡与自主性公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材法的支配与意思自治对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。政府与市场公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异主要表现在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材多元理性与经济理性公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.4新公共管理新公共管理的背景简介自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材胡德对新公共管理的理解1.即时的专业管理；2.目标明确与绩效衡量；3.强调产出控制；4.转向部门分权；5.强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；6.强调资源的有效利用。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材法汉姆及霍顿对新公共管理的理解1.采用理性途径的方式处理问题；2.重新设计组织结构；3.改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；4.改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；5.运用人力资源管理技术；6.试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；7.以契约关系来取代传统的信托关系。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材本书对新公共管理的理解从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.5公共管理：现时代的挑战关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于回应全球化的挑战问题对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于重振政府的治理能力问题如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关于如何发展有效的组织体制的问题如何构建国家与社会的共同治理模式问题问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材重建公共管理的道德秩序公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关键术语公共管理公共管理学新公共管理P途径的公共管理B途径的公共管理公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材复习思考题1.何谓公共管理？公共管理与公共行政有何异同？2.公共管理兴起的时代背景和学科背景为何？3.公共管理研究的途径为何？4.何谓“新公共管理”？如何评价新公共管理？有学者认为新公共管理是“新瓶装旧酒”，你同意这种说法吗？5.公共管理与私人部门管理有何异同？你认为私人部门的管理可以应用到公共部门的管理当中吗？为什么？公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.有学者认为“一切组织都是公共组织”，因此公共管理与私人部门的管理没有任何差异，你同意这一观点吗？为什么？7.以中国为例，分析中国公共管理现在面临的主要挑战。8.你是如何理解公共利益在公共管理中的地位的？9.全球化给公共管理带来了什么样的挑战？10.1936年公共行政学家赫林在其名著《公共行政与公共利益》中这样写到：“公共利益这个观念对管理体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性。”你是如何理解这一观点的？公共管理学（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材