改革开放三十年中国保险制度的变迁与创新

改革开放三十年中国保险制度的变迁与创新---基于制度经济学的视角和分析西南财经大学卓志周宇梅一个社会不能没有规则，任何经济活动也不能缺乏约束。一个社会为人类相互行为所设定的规则或约束就是制度的统称。制度分为正式制度和非正式制度，正式制度是在特定的社会环境和经济制度背景下，立足一定文化模式和社会过程形成，并以相关的法律法规、组织安排和政策表现出来。制度一经形成具有约束性、强制性和历史惯性。保险制度是保险领域的相关活动与人员遵守的行为准则或规范的统称，它是在保险活动中产生、在保险发展中不断健全与完善、为市场经济与风险社会所公认的一种先进的机制设计。一种正式保险制度，在为保险活动的交往、合作及交易的顺利进行提供意识形态规范和建构条文的同时，离不开外在权利和权威的维护与推行，也需要保险及其相关领域的当事人与关系人等作为制度践行的承载体。好的保险制度保证着保险业沿着与社会经济乃至人们需要相适应的方向发展，是保险业稳定与健康发展的源泉。鉴于保险制度的重要性，本文试图以制度经济学等理论为基础，立足于中国保险制度变迁演进与发展的轨迹，分析总结中国保险制度中正式制度的特征、成就与经验，并对保险制度的发展进行展望，以此纪念改革开放三十年来中国保险业的发展。一、中国保险制度变迁的背景、阶段与特征（一）中国保险制度变迁的背景1．经济转型。从高度集中的计划经济、过渡到有计划的商品经济、再到社会主义市场经济体制的确立、以及市场经济的发展，驱动着保险制度的重塑、建立和转型。国家的“放权让利式”改革；国有企业自主权的扩大；非国有企业的突起与发展；农村联产承包制推行到新农村建设；社会保障制度的变革等；均加剧了保险制度建立的紧迫性。作为社会生活的“稳定器”与经济发展的“助动器”的保险制度，已经日益彰显出重要的地位。适应经济改革的新型保险制度的建设，是经济制度转型的必然产物。2．改革开放。世界经济的全球化与一体化，世界文化文明的多元化，已经成为不可阻挡的发展主流。中国需要融入世界，世界离不开中国。改革开放在增进经济发展与人类文明建设方面的巨大作用使其必然成为我国的一项基本国策。伴随对外贸易、利用外资、对外经济技术合作等全方位的开放格局，保险业在获得资金、技术、管理经验的同时，引进风险管理和保险的新理念，在引进中吸允成功制度的养份，在走出中培养国际视野，构筑了中国特色保险制度的基本取向。现代保险制度是人类世界的优秀成果，既是开放的结晶，又促进着开放。3．社会转型。经济起飞的同时，社会结构发生着悄然的变化。所有制的改革导致多种所有制经济形式的出现，一方面国民财富和居民可支配收入不断增加，收入1分配机制与政策不断调整以实现社会的和谐，另一方面城乡二元经济现象与矛盾仍是不争的事实，区域经济间发展的不平衡，居民收入差距一定范围内的扩大，社会保障制度的不完善，新农村建设的任务任重道远，社会风尚和价值判断也需要进一步培育，因此，社会正在涌现出诸多新情况新现象，社会发生着转型，随之带来的思想观念、意识形态的转变、风险保险观念的形成、对不确定性的接受等，为保险制度的建设提供了思想的准备和观念的洗礼。（二）中国保险制度变迁的阶段1．保险制度的恢复和重建阶段（1978～1988）。计划经济体制在特定时期具有合理性，然而，在计划与市场结合的经济背景下，原有高度集中的计划经济制度难于有效地发挥其积极作用，甚至于阻碍经济的发展。在计划经济体制下所形成的保险制度，在变化的经济环境中弊端日渐显现，时代的要求逐步建立和完善适应经济社会发展相适应的保险制度。1978年我国确立了对外开放的基本国策，1979年4月，国务院作出了“逐步恢复国内保险业务”的重大决策。1985年中国人民银行颁布的《保险公司管理规定暂行办法》，被视为该时期影响大、意义深远的制度举措，据此中国人民保险公司回归了国营企业的地位，恢复和开展保险经营活动。此时期虽然出现了多家办保险、非国有独资的产权形式，如1986年新疆生产建设兵团农垦保险公司和1988年平安保险公司的相继成立，但是，保险市场严格意义上仍然属于完全垄断市场，现代保险制度的形成尚在摸索之中。2．保险制度的建构与改革阶段（1989～1998）。1992年社会主义市场经济体制确立以前，保险未能从根本上改变财政属性的保险理论和模式。伴随社会主义市场经济体制的确立和运行，外资保险公司在进入中国市场的同时带来了新的技术和制度安排（如友邦保险引进的个人寿险营销制度），保险发展开始受到货币政策与宏观经济的关联与影响，市场经济强烈呼唤市场化取向的保险制度。80年代惯性之下的垄断性的财政性保险制度，已不能规范和调整新型保险关系，相应于商业化经营的保险模式，无疑急盼更新的保险制度进行约束、规范和指导。在这一时期，保险制度的建构与发展，主要涉及到：《中国人民共和国保险法》等保险法律法规的颁布与实施；中国保险监督管理委员会及其派出机构的组建，及其推行的旨在引领行业发展与维护被保险人利益为目的的保险监管制度；不同所有制形式的保险机构的涌现及其相互间交易与竞争等市场制度的发展和完善等。毫不夸张地说，这段时期是三十年间保险业发展值得自豪的时期，也是新旧保险制度交替、新的保险制度推陈出新的时期，更是保险制度向着更新更高阶段发展的奠基时期。3．保险制度的深化与发展阶段（1999～2008）。进入新世纪来，保险业的对外开放在广度和深度上都得到加强，其发展已不局限于国内的狭隘市场，也不固守保守的情怀，而是在国内国际经济全求化的趋势下，逐步以大思维、大舞台、大视野的眼光对前十年保险制度的继承、补充、深化，在新的环境下变迁出一批新的保险制度。在此阶段，保险制度的安排与机制设计，既立足中国发展的客观环境，又广泛吸纳国际公认的技术、管理经验、普遍适用的方式方法和优秀制度的有益成份。以《国务院关于保险业发展改革的若干意见》的出台；《保险法》等法律法规的修改2补充；《中国人寿保险经验生命表（2000～2003）》的编制；与国际通行法则接轨的精算制度与会计准则的实施；信息、数据与统计系统基础平台的建设；保险公司股份制改革、战略投资人的引进、境外上市和境外投资的政策主张；风险基础的资本和偿付能力管理办法的出台；风险管理长效机制和保险监管新模式的构建；保险、银行、证券乃至实体企业的竞合及其相关机制设计；适应综合经营趋势下的保险、金融与经济制度的协同配合制度的出台（如：多部委的联席制度；反洗钱法的颁布）等等，便是此阶段保险制度的典型代表，它们为保险业又好又快的发展提供了重要的保障。（三）中国保险制度变迁的基本特征一般地，决定一定时期经济增长的四大因素是人力资源、可利用的物质资源、管理效能和技术水平及社会经济制度，而制度安排是合理组合并发挥这些因素的综合效应、促进经济良好发展的保证。一种制度的形成与变迁，尽管普遍受到外部甚至国际环境的影响，但是在根本上与制度生长的特定的社会环境和经济制度相关。中国保险制度，即具有一些与世界其他国家的保险制度相似之处，又不凡具有自己的风格和特质。首先，中国保险制度变迁具有与西方保险制度变迁不同的起点。一是所有制方面，西方国家保险制度变迁是在私有财产制度及相应的企业经营管理制度既定的前提下展开的，保险制度变迁不涉及所有制及其基本经营管理制度的本质改变，其制度的变迁具有一定的继承性，从而表现出自我发展的特征；在中国，保险制度变迁沿于建立在与计划经济相对应的纯国家所有的保险产权之上，并逐步打破国家独有、鼓励公有制主体地位，引进外资、鼓励民营资本等多种所有制并存的局面，从而使得中国保险制度变迁是随中国社会经济体制的变化而变迁。二是政府作用方面，西方国家奉行国家适度干预的自由市场经济观念，国家对经济的干预主要是总量调节和政策引导，政府的行为能力有限；在中国社会主义市场经济体制下，政府依托公有制强大的经济实力和政府的强有力的推动，政府在保险业发展上发挥着十分积极的作用，因此，中国的保险制度是在政府的推动与市场化发展相结合的大环境、大背景下发生着变迁，而且缘于特定的经济社会制度的使然，我国政府推动的制度变迁比西方具有先天的条件。其次，中国保险制度变迁是强制性和渐进性制度变迁交融的结果。一是制度固有的约束性、强制性和历史惯性，所以一项制度的变迁，就是要对原有的约束、强制和惯性的改变。在中国，旧有经济体制和意识形态下的保险制度，具有深深的历史沉积的烙印，创立新的或改变旧的保险制度成为必然。二是作为保险制度承载体的商业保险公司，出于经营利润的考虑有时不会从事非市场化的活动，不愿作为“企业公民”担当社会责任，对此，由政府牵头和推动的保险制度改造和修整，无疑意义重大，如交通强制责任保险制度的推出。三是变迁的参与者（如保险消费者）不成熟。不仅风险意识淡漠、有效需求有限，而且出于对旧制度旧习惯的依恋难于对制度创新形成强烈需求。因此，过去三十年强制性制度在一定阶段起到了积极的主导作用。另一方面，简单划一的强制性制度设计，必将牺牲市场机制的作用而造成3社会经济资源的浪费。过去的经验：中国经济体制改革、社会的发展进步、金融保险市场培育等本身就是非“休克”式的改革，保险制度变迁不能超越这种总体的态势而无限的增长；保险制度的设计者和制度的践行者由于有限理性、知识存量和知识结构的制约，制度设计和实施中只能平衡“机会与成本”“收益与风险”，通过是“边学边干”“学与用”“探索与效果”的渐进过程达到制度变迁的目的，所以中国保险制度的变迁是强制与渐进式的结合。再次，中国保险制度变迁即有增量与局部性制度变迁又有试错性制度变迁。我国经济改革的常用模式是由点到面，先局部试点，成功后全面推广。由于对舍弃新制度可能产生的预期收益、成本、产权结构等方面变化的相关信息的不完全认知，所以通常会选择一条风险昀小化的稳妥变迁方式，即先将某一创新制度和机制在某一单位或地区实施。如果其符合预期，再将这一创新制度推广，以取得制度供给的规模收益，并实现效用昀大化。当创新制度引致的收益变化、成本变化和产权变化与预期不吻合甚至相左时，从制度供给集合中删掉该制度，以减少制度增量的风险。试错后，若无法选择理论上昀优的制度安排，则采用理论上次优但更实用的制度安排。我国保险制度变迁中的保险资金运用规定、保险公司偿付能力管理规定、保险营销制度中的个人寿险、团体寿险到财产保险营销等以及机动车辆费率市场化改革等，就是增量制度变迁、局部性制度变迁和试错性制度变迁的体现。保险制度是保险市场与保险政府监管通过“次优选择”相互磨合的整合过程。二、中国保险制度机制设计的主要成就与经验（一）主要成就1．保险产权与组织制度。新制度经济学认为，产权制度是昀重要和昀基本的制度安排，影响着资源的配置效率。有效率的产权会激励人们有效地利用资源，促进经济增长。保险产权是保险制度的核心内容，保险产权改革是社会主义市场经济体制下保险体制改革的必要条件。近三十年来，我国保险产权安排从单一垄断性的国有产权变迁为国有产权、地方和部门的公有产权、民营资本控制的私有产权、外国私有产权等多种所有制并存的混合产权形式。同时，产权的多元化、效率、收益、规模经济、外部性、风险和交易费用又决定了保险公司既定制度下的组织模式的形式和取向。一般而言，如果一种新的保险组织形式能够把“外部利润”内在化，创新的收益大于成本，那么这样的制度变迁就有内生的激励。因此，国有独资向股份制的转变、外资与合资保险公司的存在、相互制保险公司和保险金融集团的出现，是在或者旨在改变潜在利润和成本结构的结果，且期待随之而来的保险市场规模的变化，精算、核保等技术的进步或者要素相对价格的变化等交易成本的下降。迄今为止，我国有包括43家外资保险公司在内的110余家保险公司。从经营业务范围看，既有传统的产、寿险公司、再保险公司，又有专业经营的农业保险公司、健康险公司、保险资产管理公司；从组织形式上看有外资互助保险如美国利宝互助重庆分公司、股份有限公司如中国人保股份等、保险集团控股公司如中国人寿集团等，初步形成了不同产权与多元化组织形式的制度安排。2．保险市场机制设计。市场机制是一种开放型的受多因素影响和制约的经4济机制，其运转循环的原动力是市场活动参与者的