政治力对金融体系的干预台湾本土型金融风暴与重建

政治力對金融體系的干預：台灣本土型金融風暴與重建33政治力對金融體系的干預：台灣本土型金融風暴與重建吳親恩（中央研究院政治學研究所籌備處助研究員）摘要民主化後金融體系受到執政黨與地方派系及內需財團的選舉結盟影響，使得特權貸款氾濫以及金檢無法落實，是本土金融風暴發生的重要背景之一，危機發生後的重建過程也同樣受到政治力的干預，拖延了重建法案的提出、通過與執行。金融重建包括處理問題金融機構與壞帳、強化銀行競爭力以及強化金融監理與公司治理。從台灣金融重建的經驗中得知，政府推動經濟改革的決心與能力受到了幾項政治因素的制約。首先是政黨與地方派系與內需財團之間的關係，兩者在政治獻金、選舉動員與政策優惠上的互賴，使得前後任的執政黨不敢落實金融監理與即時推動金改。國民黨執政時期，地方派系與財團甚至參與政府中央層級的決策，使得金融監理強化更受到抑制，也讓金融危機發生後的重建工程無法推展。2000年政黨輪替之後，雖然地方派系沒有再盤據中央政府的決策層級，但是因為民進黨政府是少數政府，與地方派系親近的在野黨仍可封鎖改革基層金融機構的法案。政治限制使得前後任執政黨都持續對問題企業進行紓困，並拖延問題銀行的處理，等到銀行壞帳與虧損金額不斷升高，才迫使政府開始推動打銷呆帳與加緊清算問題銀行。反過來，金融體系的變化也對民主政治參與者產生影響，金融危機與金融重建的結果讓許多企業金融機構退出舞台，也使許多地方派系與內需財團背景政治人物的生存空間受到壓縮。經過金融風暴與重建，近年來逾放比已經大為改善，各種特權貸款也已經減少，但隨著銀行的合併造成了集中化的大型金融機構，產生金融監理新的難題。本土金融風暴、金融重建、金權政治、金融重建基金***34問題與研究第47卷第4期民國97年12月壹、導言金融體系的運作是政治經濟學以及發展國家論中一個重要的議題。泝金融體系的健全關係到資金分配的效率，進而影響一個國家經濟的發展。沴但金融體系有信用的創造，特別是金融機構本身為一高度財務槓桿的產業，若缺乏適當的風險管理，容易出現系統性的危機，東亞金融風暴的發生就是最好的例子。東亞金融風暴產生的主要原因有好幾個，其中一個就是政府長期對信貸的介入，政府藉著資金的分配引導產業發展，一直是幾個東亞國家經濟發展過程中的重要特色。沊長期干預金融體系的運作，雖然促成部分產業的快速發展，但是也帶來負面的問題。在經濟發展過程中因為資金的稀有，政府一直積極介入信貸的分配，並對銀行放貸與企業投資過多的保證，使得企業敢於冒高風險借款從事盲目、無效率的投資。這些金融機構與借貸的企業基本上面對了一個軟預算限制，出問題的時候政府不會也不敢輕易讓其倒閉。沝同時因為政府對這類債務的保證，銀行缺乏誘因進行審慎風險管理，對授信風險的評估能力與意願均不足，也使得存款人與債權人對銀行的監督不足。沀從1980年代中期開始，東亞諸國經歷了民主化與經濟自由化的雙重轉型，這兩個轉型也影響了金融體系的運作。一方面，在東亞發展型國家中，包括台灣、南韓與泰國，政府對金融機構干預的負面影響在民主化後因為金權政治的盛行，變得更為嚴重。在民主化後執政黨依賴企業的政治獻金與選舉動員，除了使得官僚的獨立自主性下降，更使得政府持續對信貸進行干預或甚至依照政治關係進行分配，同時也降低了金融監理的強度。泞金權政治的運作型態就是內需為主的財團憑藉與政府官員間的緊密關係，獲得政府在資金、賦稅以及特許等的特權與優惠，在這個過程中政府官員也獲註泝StephenHaggardandChungH.Lee,“ThePoliticalDimensionofFinanceinEconomicDevelopment,”inStephanHaggard,ChungH.Lee,SylviaMaxfield,eds.,ThePoliticsofFinanceinDevelopingCountries（Ithaca:CornellUniversityPress,1993）,pp.3~20.另外Tun-JenCheng對台灣金融體系的研究提供一個很好的例子，可參見Tun-JenCheng,“GuardingtheCommandingHeights:TheStateasBankerinTaiwan,”inStephanHaggard,ChungH.Lee,SylviaMaxfield,eds.,ThePoliticsofFinanceinDevelopingCountries,pp.55~92.註沴AnneKrueger,“FinancialMarketsandEconomicGrowth,”（Washington,D.C.:InternationalMonetaryFund,2006）.註沊StephanHaggard,PathwaysfromthePeriphery:thePoliticsofGrowthintheNewlyIndustrializingCountries（Ithaca,NewYork:CornellUniversityPress,1990）.註沝GiancarloCorsetti,PaoloPesenti,andNourielRoubini,“WhatCausedtheAsianCurrencyandFinancialCrisis?PartI:AMacroeconomicOverview”（Unpublished,1998）.註沀TimothyLane,AtishGhosh,JavierHamann,StevenPhillips,MarianneSchulze-Ghattas,andTsidiTsikata,IMF-SupportedProgramsinIndonesia,Korea,andThailand:APreliminaryAssessment,IMFOccasionalPaperNo.178（WashingtonD.C.:InternationalMoneyFound,1999）.註泞StephanHaggard,ThePoliticalEconomyoftheEastAsianFinancialCrisis（WashingtonD.C.InstituteforInternationalEconomics,2000）.政治力對金融體系的干預：台灣本土型金融風暴與重建35得政治獻金與私人財物上的回饋。政治力對金融體系的干預，除了指對銀行信貸的干預之外，也包括對主管機構金融政策與監理的影響。泀在另一方面，在西方國家的要求下，東亞金融體系展開經濟自由化的過程，包括增加金融機構家數與營業範圍、放寬利率浮動範圍以及放鬆外匯管制等等。但是在採取自由化措施的同時，銀行監理機制並沒有跟著提升，使得金融機構缺乏審慎的管理，暴露在新的危機之下。所以政府干預信貸的歷史傳統，加上民主化與金融自由化的雙重轉型，造成這幾個國家金融體系的脆弱，表現在資產配置失當、資產價值過度高估以及銀行壞帳過高，使得總體經濟小規模的衰退就可能激起金融危機。在探討東亞金融風暴產生原因時，有時也將原因歸結為與東亞地區「親信資本主義」（cronycapitalism）的盛行有關。不過「親信資本主義」定義很廣泛，洰有時指涉政府對市場過度介入所引發的道德風險（moralhazard）以及軟預算限制；有時則指涉企業與銀行的商業決策高度依賴人際網絡的「關係」來做決定，而非像歐美市場一樣主要依據市場價值；進一步來說，「親信資本主義」也可以指涉政府的經濟決策依賴「關係」來做決定，例如印尼蘇哈托執政時期的現象，這事實上就是指金權政治。可以看出「親信資本主義」所指涉的面向頗為廣泛，每個面向都以不同的機制影響金融體系的健全，未避免混淆，這裡不以「親信資本主義」來統稱，直接以具體的面向來討論。在東亞金融風暴發生之後，各國都陸續展開危機處理與重建的工程，金融重建本身是一個多面向的工程，包括三個主要的工程，第一是初期階段清算無清償能力的銀行與打消呆帳，以去除腐肉；第二是鼓勵公營銀行民營化、銀行合併與引入外資，以強化金融體系的競爭力；第三是強化金融監理與公司治理，以避免未來金融危機再發生的機會。金融重建不但直接牽涉到銀行債權的處理以及問題銀行與企業的存續，過程中建立金融體系新的遊戲規則，同樣影響不同政治參與者的利益，所以在重建過程中，之前促成金融危機的企業與銀行常常集結起來反對，問題企業希望繼續獲得政府的紓困，問題銀行希望政府不要強迫其打消呆帳與清算。所以在推動金融重建前，各國常常選擇紓困的方式，降低短期內的政治成本，將重建的工程往後拖延，但實施一段時間發現無效之後，才不得不進行金融重建的改革。而即使展開後，仍繼續給予某註泀不當的政商關係，在威權政府中同樣也出現，以印尼蘇哈托政府為例，在許多重要銀行中都擁有最大的股份，保持對信貸的干預。與執政者關係良好的企業可以獲得大量的優惠融資、銀行若出現虧損也不擔心倒閉，在政府指示下，自然會有其他銀行進行協助，銀行金檢人員若想認真執行，都不免落入被解職的命運。註洰GaryHamilton,“AsianBusinessNetworksinTransition:or,WhatAlanGreenspanDoesnotknowabouttheAsianBusinessCrisis,”inT.J.Pempel,eds.,ThePoliticsoftheAsianFinancialCrisis（Ithaca:CornellUniversityPress,1999）;MeredithWoo-Cumings,“TheState,Democracy,andtheReformoftheCoporateSectorinKorea,”inT.J.Pempel,eds.,ThePoliticsoftheAsianFinancialCrisis;Pei-ShanLee,“PoliticalInstitutionsandEconomicGovernance:ThePoliticalEconomyofHybridPresidentialisminPostauthoritarianTaiwan,”JournalofSocialSciencesandPhilosophy,Vol.14,No.1（2000）,pp.1~31.36問題與研究第47卷第4期民國97年12月些企業紓困，並拖延許多重建工程。從既有民主化後經濟轉型以及東亞金融重建的研究中知道，民主體制中政府推動經濟改革的決心與能力常受到幾項政治因素的制約，最重要的因素有兩個。首先是政黨體系零碎化與議題立場極化的程度，政黨體系零碎化增加或者是議題立場極化，將使行政部門不易匯集足夠的力量與共識來進行改革，而且在總統制或半總統制下，容易出現少數政府。政黨體系零碎化程度其實不只是觀察有效政黨的數目，也必須觀察黨內派系的力量，若是黨內派系林立，且在某種程度上具有否決權，則即使政黨擁有國會過半以上的席次，仍有困難聚集改革的力量。泍其次，政黨與被改革的既得利益的連結關係也有重要的影響，政黨若在政治獻金、選舉動員或甚至政治人物私人財務上依賴後者，勢必使得政黨無法輕易對這些既得利益下手，使得改革被延後。泇這個部份其實反應的正是一個國家金權政治的情形，也就是政黨與財團以及地方派系的結盟關係，而若這些特殊利益直接參政，成為政黨內的重要成員，或甚至成為具有否決權的團體，則更形成對政黨推動改革的制約。政黨體系以及與特殊利益的連結這兩個因素，若再加上另外兩個不利因素，則改革的困難度更增加。首先，若執政黨立即與經常的面對選舉，則更增加改革的困難。選舉的接近常使得執政黨猶豫，不敢輕易推動短期內會產生痛苦的改革。例如處理問題銀行與壞帳，在短期內會增加銀行倒閉的數目、降低銀行利潤以及失業率增加，選舉的接近降低政府處理的意願。其次，若政府在公股銀行的持股以及公股銀行資產的市佔比率均很高，則不但特權貸款較易發生，也增加政府在企業危機發生時利用公股銀行進行護盤與紓困的能力與意願。而且公股銀