当前PPP业务中的20个疑难问题与解答

当前PPP业务中的20个疑难问题与解答2015-10-28信贷白话博主PPP项目争端解决1、是否必须纳入政府的PPP名录才算PPP项目?答：先弄清是什么名录？现在名单有财政系统的、发改委系统的，这两个系统的名单，又分为中央政府和各省级政府的。发改委的叫PPP项目库，是属于招商性质的。财政系统的名单比较复杂一点，又分为PPP年度开发计划名单、通过财政承受能力论证的PPP项目目录、以及PPP示范项目名单，其获得财政预算资金的可靠性依次增强。总体看，财政系统的名单，其规范性和最终列入财政预算的可能性要更高一些。中央政府名录里的项目，其规范性和成熟性高于省级政府的。但是，不论是财政系统的，还是发改委系统的，都只代表政府的初步甄别，说明这些项目适宜采用PPP模式，政府也有意把它做成规范的PPP项目，但是，最终项目是不是规范，还要看项目的具体操作。最近，财政部在发布第二批PPP示范项目时已明确，名单将实行动态调整，可进可出。是否规范要看最终实际的操作。2、未列入政府PPP名录的项目是不是不能做？答：未列入名单的项目，不代表不能按PPP模式做。最终要看是否符合PPP规范，政府是否承担付款责任，是否纳入财政预算。现在列入财政示范项目名单的项目，会有奖励或补贴，财政会把一次关。所以，银行可以把列入示范名录的项目作为优先考虑的对象，也可把项目是否获得了财政的PPP奖励资金作为项目是否规范的一个标志。3、开发区管委会没有人大，列入的预算未经人大批准，预算的有效性如何认定？答：管委会也是有级别的，要看它的上级政府是哪一级，它所属的政府的人大对它的授权。有的授权是在成立管委会的人大决议里，有的是专项决议。4、PPP项目运营期较长，怎样分析预算的长期有效性问题？答：政府已经提出长期预算规划的概念，但实际操作中还是有问题的。因为预算的批准单位是人大，而人大是有任期的。实践中，政府的信誉还是不错的，长期项目列入预算后，一般每年都会安排相应资金。当然，最好是批准预算的人大决议中，有列入滚动预算，列入中长期预算规划这样的字眼。5、假如是2014年签的特许经营协议，政府纳入了财政预算，但没有做财政承受论证和物有所值评价。这种情况，财政资金是否有保证？答：根据预算法，县级以上人民政府（含县级）的财政预算就是本级人大批准，上级政府要纠正或撤销下级政府的预算，也必须经过上级人大(本级的上级)。所以，财政预算的有效性，主要看，是否经过了本级人大批准。此类项目主要看：1）、政府列入预算是否有效(有没有人大正式决议，财政局列入是无效的，相当于未经董事会同意)；2）、是否作为政府债务向上级政府申报了，且未被上级政府提出异议；3）、政府的财力有没有相应的支付能力（因为没有财政承受能力论证，所以这个要银行自己做）。6、BT项目能不能做，怎么做?答：BT模式不符合政府此轮推进PPP的宗旨，在相关的文件中都未列入或推荐，财政部[2015]57号文明确指出，采用BT模式的“不予受理”。所以，BT模式的项目不能做。7、土地一级开发能不能做成PPP模式?答：可以做。国家发改委发布的《13个PPP典型案例》中就有涉及土地一级开发的。当然，在开发中应分清政府和社会资本的职责，土地征用、土地招拍挂手续应该由政府主导进行。另外，应避免采用BT方式。8、土地一级开发，政府不兜底，银行融资通过土地岀让收入返还偿还，如何规避授信风险？答：分两种情况：1）、如果政府不承担土地市场风险，则银行要着重分析市场风险，争取股东担保和其他资产抵押，以缓释风险；2）、如果政府承担市场风险(按时间点和工程进度付款，而不是土地出让获得收入后再付款)，则政府的付款责任，需纳入财政承受能力论证。9、原政府融资平台，脱离政府的支持，参与PPP项目，怎样做才算合格的社会资本？答：见国发[2015]42号文相关规定，主要是：已建立现代企业制度，实现市场化运营，并且公告不再承担地方政府举债融资的职能。8月10日银监发[2015]43号文也有相关表述，不过那是专对“重点领域重大工程项目”说的。10、监测类原平台公司，我行可否叙作其发债业务？答：首先，国发[2015]40号文颁布后，判别是否政府融资平台，应该以此文的定义为准。也就是两条：1)、是否由政府出资设立；2)、是否承担替政府融资举债的职能。实践中，为规避合规性风险，可只叙作债券承销，不持有债券。11、物有所值论证的难点怎么解决？答：物有所值论证分为定性分析和定量分析。定量分析要做“政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较”，现在的难点是，缺乏公共部门比较值（PSC值）数据，无法进行比较。解决的办法是，一方面，国发[2015]42号文说了，政府各个部门要抓紧制定分行业的PPP项目评价标准。有标准的，应该按照标准执行。另一方面，财政部《PPP操作指南》说了:“定量分析由各地根据实际情况开展。”------你看明白了吗?12、财政承受能力论证的难点怎么解决？答：财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别，编制规范的资产负债表和现金流量表，测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好，论证难以开展。另外，政府可能有一个权衡的问题，哪些项目纳入预算，哪些项目先做，哪些项目采取其他方式。各地进度不一。银行可以把是否已经编制这些表，作为地方政府财政是否规范的一个标志。并紧盯财政局。13、本行贷款可否承接他行的理财资金?答：按照监管机构的规定，信贷资金是不能直接承接理财兑付的，要做到二者的风险隔离。但这应该说的是不能承接本行的理财。当然，最好的方式不是承接，而是由借款人先行自筹资金归还理财，然后再按照授信业务的正常程序评估风险。14、小学可不可以按照PPP来做？答：这个我个人觉得小学做PPP并不违背PPP的精神。由于小学教育属于义务教育，只适宜采用政府付费的方式，不适宜采用使用者付费或可行性补助的方式。15、如何看待和防范PPP项目的合规性风险？答：见我的专文。摘要:1）银行授信最大的风险是贷款损失的风险，首先必须判断出项目的贷款本息能够收回，这是一个前提，如果没有这个前提，合规性手续再完善的项目，也不去碰它。2）尽量选择与规范要求完全符合的、模式成熟的项目。3）选择各级政府PPP推荐名单中的项目，这些一般是经政府PPP中心认定，适合推行PPP模式，并且政府会推进其规范化；4）当地的重点项目，列入了公示的年度财政预算方案的项目；5）公共性很强，政府有责任保证其按时完工和稳定运行的项目；6）获得了中央部门预算补贴的项目，如获得中央交通专项资金补助，列入了交通部的PPP试点项目名单的项目；7）跟当地财政局搞好关系，提前研究哪些项目可能优先列入财政预算，优先营销这些项目；8）要对合规表现出足够的尊重。对于政策理解不一致的项目，要尽量按照政策的要求去完善方案，至少做到:用政策能解释得通；9）守住一个最低的底线:项目的补贴要列入财政预算，载入合同。预算要经过人大批准，合同是跟社会资本签的，不能是政府跟自己的公司签的；10）最后，就是参加或组银团贷款，最好是当地的重点项目，所有银行都参与的那种。16、银行参与PPP产业基金的机遇和风险是什么？答：见我的专文：《银行参与PPP产业基金的风险与对策》核心：1）在哪搞？就是哪里的地方政府参与发起的？信誉和实力如何？2）谁来搞？建议选择有行业经验的专业公司参与的。3）搞什么？基金的投向。4）怎么搞？银行在基金中的地位。银行应为优先级，地方政府作劣后级的。5）怎么退？基金的退出方式。17、如何看待地方政府融资及PPP模式的前景？答：1）政府对地方政府融资平台和地方国企的融资限制会放宽。2）地方政府发债规模会扩大，因为：便宜、方便。3）对PPP的融资规模不应太乐观。在国外，PPP模式的占比一般也不太高。4）主要以国企为社会资本将是中国PPP的特色。这是有其合理性的。18、未来收益权质押贷款的难点在哪里？答：1）未来收益现金流的测算；2）贷款用途的合理、合规性；3）与政府性融资的甄别。19、怎样把握银行授信切入PPP项目的点、时机、方式？答：关键是财政局。密切与财政局的联系，了解哪些项目有可能正式纳入财政预算，掌握营销先机；给政府提供有技术含量的咨询服务，获得业务机会。20、怎样理解银监发[2015]43号文所说的“重点领域的重大工程项目”？答：银监发[2015]43号文说：对于脱离了政府支持的原融资平台公司，承担的重大工程项目或作为社会资本参与当地政府的PPP项目，银行可予以信贷支持。也就是，在一定条件下，银行可以给平台公司贷款了。该文没有明确“重点领域重大工程项目”范围，只提到发文的目的是为了推进国家“一带一路”、京津冀、长江经济带等重大战略的实施。这样，监管部门会有裁量空间。中央有重点领域，各地有重大工程项目。此文是银监和发改委联合发文，建议：1）找依据，跟项目有关、可以把项目纳进去的依据。2）询问发改部门有无重大工程项目清单。3）咨询和报备银监。