徐丽萍民生档案服务民生的策略研究

民生档案服务民生的策略研究徐丽萍摘要：民生档案是服务民生的真实历史记录，是社会公共服务体系的有机组成部分。本文在专项课题立项、深入调研的基础上，从民生政治、民生策略和民生价值等角度，分别对民生档案服务民生的战略高度、整体建设以及创新利用体系进行了阐述和分析。关键词：民生档案服务民生策略研究为落实党的十七大提出的“推动建设和谐社会”和党的十八大提出的为实现中华民族伟大复兴的中国梦的目标，国家档案局印发了《关于加强民生档案工作的意见》等一系列指导性文件，提出新时期档案事业发展的“三个体系”建设，实现档案资源体系对民生、对社会的全覆盖等目标，为档案部门更好地服务民生指明了方向。当前，结合党的群众路线教育活动的开展，各级各类档案部门正充分利用现行文件中心、档案展览、档案网站等服务窗口为依托和载体，把党的惠民政策信息及时提供给利用者，使民生档案工作真正成为密切党和政府与人民群众联系的纽带。因此，分析和探讨新形势下伴随民生问题而来的民生档案服务民生问题，具有极其重要的理论与现实意义。1、从民生政治的角度看待民生档案服务民生的战略高度民生档案因民生问题而现，它的统筹与管理绝不能割裂民生而孤立地看待民生档案，否则民生档案工作就成了无源之水、无本之木。民生问题就其本质来说，是一个政治问题。解决民生问题，“除了从经济、社会层面思考以外，必须从政治层面给予高度重视”[1]。这就要求各级档案部门的领导人要从民生政治的宏大视野出发，正确地处理和把握民生和民生档案工作，时刻关注民生的新动向、新问题。1.1、应将民生档案工作纳入整个社会公共服务体系的大框架内2006年10月，党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了2020年构建和谐社会的目标和主要任务，其中包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，以及逐步形成惠及全民的基本公共服务体系等。民生问题凸显的是政府公共服务提供的能力问题。良好公共服务的提供是解决民生问题的重要内容，是扶持后进和落后地区的重要举措，是缓解贫富差距的重要因素。因此，在社会的转型期间，必须建立不同利益主体的、合理的和正当的利益表达和民生诉求的公共服务体制，满足民众的基本公共服务需求。民生档案是为民众服务的重要载体和工具，是适应广大民众需求的极其重要的信息资源。民生档案公共服务体系是服务于经济社会发展而建立起来的完整体系，它理所当然应和其它信息资源一起构成整个社会公共服务体系，是政府社会服务体系不可或缺的有机组成部分。1.2、应从民生指数的角度推动民生档案工作的发展2010年，浙江省首发民生指数，从公共财政民生投入、收入分配与公平、就业与社会保障等10个方面加以综合，设置了民生指数（客观评价）、居民感知度指数（主观评价）和民生综合指数（综合评价）。其中，民生综合指数的编制方法是：Z＝ZM×а+ZD×（1－а），Z为民生综合指数，ZM为民生指数，为居民感知度指数，а为系数，定为0．6[2]。而民生档案的主要内容恰恰就是民生指数的基本要素，两者都是落实科学发展观、改善民生问题而提出来的，服务的对象和内容也是基本一致的。因此，民生档案和民生指数密不可分。首先，关注民生指数，就是要建立适应民生指数基本要素的多元化的民生档案服务体系，实践为民办实事的宗旨；其次，关注民生指数，就是要确立民生档案资源建设的来源。按照民生指数的基本要素构建民生档案资源体系，—方面可避免工作的滞后，另一方面又可避免民生档案资源建设的短视或无所适从。最后，关注民生指数，可实现民生档案信息服务的增值，保障公众的民生档案信息的知情权和民生档案信息的社会共享，如下图示1[3]：2、从民生策略的角度进行民生档案服务民生的整体建设民生档案服务的整体建设主要包括成立联合小组（协调机构）、加强调查研究、加快民生档案资源建设等。2.1、成立联合小组成立联合小组，缘于产生民生档案的机构广泛、来源众多和渠道不一，必须改变目前民生档案各自为政的局面。可成立“联合小组”或协调机构，联合小组的数量以试行为原则、挖掘分类服务共享组织加工、整理信息资源资源库民生档案增值民生档案信息资源图1民生档案信息增值以扩容为目标，联合小组的负责人应由涉民机构的共同上级部门的领导人担任，明确各业务主管部门的权利和义务。这就从一个组织上规定一个体系架构的基本运作，解决了互不隶属、难以协调的难题。在此基础上，明确联合或协调的具体事项，确立当前合作的重点。即推进民生档案的数字化建设，建立民生档案的目录中心，实现民生档案目录资源的共建共享，提供民生档案的异地查询和利用服务。档案行政管理部门应加强对民生档案的监管，将各类民生档案纳入己身统一的监管范围，对民生档案实行统一规划、统一标准。统一规划即在共同上级主管部门的支持下，由档案行政管理部门牵头负责本地民生档案工作的开展。主要有依法监管和业务指导。第一，依法监管。重点关注涉民范围广、利用率高和资金投入大的民生工程项目和民生档案种类，主动协调各有关单位，依法加强监管，及时解决民生档案工作中面临的实际问题。第二，加强业务指导。定期对涉民单位的民生档案进行业务指导或培训，明确归档范围，积极引导和推动各涉民部门建立有效的管理利用标准和办法。2.2、利用前端控制理论，加强调查研究自文件生命周期概念提出以来，学界一直将前端控制作为有效管理文件档案的基本指导思想和方法。它试图使文件——档案的整个生命运动过程都得到全貌控制，从而实现文档管理的高效化。实现民生档案的前端控制的有效方法之一是开展调查研究。档案人员尤其是档案部门领导人要深入到机关、企事业单位、农村、乡镇、社区等基层部门，摸清民生档案资源的分布、数量、利用、管理等问题，准确界定民生档案资源的结构和范围，对其进行科学的规划。例如，不少单位是将纸质民生档案进行数字化后保存的，亦有不少一开始就是由办公自动化系统生成的电子文件，从开始就对其形成进行有效的监管，非常有利于今后此类民生档案资源的收集、整理和整合。2.3、加快民生档案资源建设的现代化步伐2.3.1、推动民生档案的信息化建设。要围绕实用、重点、长远的目标，结合本单位的实际状况，利用现代网络信息技术对馆（室）藏民生档案进行相应的数字化工作。（1）以民众的社会需求为导向，确定数字化范围；以工作探索为导向，着手实施档案化；以边建边用为导向，及时发挥民生档案数据库的作用。通过以上努力，建立民生档案的目录数据库和专题数据库。（2）搭建覆盖全市的民生档案信息化平台，发挥档案网站的大平台功能和集中优势。①可以各地“档案信息网”为依托，将所辖区域的档案信息网统一在龙头网站下，加强网站的规范化设计和法制化建设。②加强档案网站的评估，引导档案网站建设向注重效益与效率的方向发展，进一步改进服务质量，满足信息社会人们对档案信息“广、快、精、准”的利用需求[4]。③加强安全建设，构建民生档案资源局域网，与外网物理隔离，实行实名查阅制度。（3）注重文件阅览中心、电子文件阅览中心、政务与信息公开大厅等多种民生档案资源平台优势的发挥。2.3.2、健全民生档案的相关法规制度。近几年来，国家档案局先后颁发过一系列有关民生档案工作的政策性、规范性文件，推动了民生档案工作的规范化建设。但因民生档案涉及范围广、各单位管理水平参差不齐，加之民生档案本身问题的复杂性，目前尚无统一的制度与规范来指导此项工作的开展。即使已建有一些规范，但非常有限。因此，档案部门应与各业务主管部门密切合作，在参照《档案法》、民生档案的政策性文件、地方或部门的档案制度等基础上，共同建立并健全民生档案的法规制度，并在民生档案工作的实际过程中不断地修订和完善。一是明确主体的权责。将民生档案工作的义务、归属权、入馆范围等问题列入相关工作程序，使各主体明确各自的义务和责任。二是各地档案部门应严格参照《机读目录软磁盘交换格式》、《分类标引规则》等标准实施民生档案的管理工作，实现网络环境下电子档案的交流与共享。3、从民生价值的角度创新民生档案服务民生的利用体系“建立方便人民群众的档案利用体系”是档案工作的根本宗旨。践行这一宗旨客观上要求档案管理部门实现区域民生档案信息资源的共享。区域民生档案信息资源的共享省内外已有成功的范例。2010年，天津市档案局与市教委、卫生局、农委、民政、人力资源与社会保障局等联合实施档案信息资源工程一期共享平台建设，实现市及区（县）档案馆、市档案馆及机关档案室的互联互通。居民只需登录档案网，足不出户便可查阅、利用各类民生档案信息[5]。2011年11月8日，天津市民生档案信息馆际“一站式”服务正式开通，实现了“就近查档、跨馆取证”[6]。2011年9月，台州市在全省率先启动了市县民生档案联动查阅服务，在利用者需查阅的民生档案不属于接待查档的档案馆馆藏范围时，即可直接转入联动查询，在第一时间为利用者异地出具档案证明[7]。宁波[8]、南京[9]已分别实现农村档案信息资源和民生档案信息资源的共建共享。湖州市正在全面推进“湖州智慧档案管理平台”建设，着手开展“异地查档、跨馆服务”工作，逐步实现全市区域内的县、区档案部门资源共享、查档互动，开辟一条馆际合作，便民亲民的绿色通道，更好地满足群众的档案利用需求。当然，我们所说的区域民生档案资源的共建共享并没有照搬照用的模式，而是说，我们要紧密结合地方实际，加强基础性工作建设，在条件成熟的情况下，自然水到渠成。当前，所要做的工作重点有：3.1、整合的目标3.1.1、实现民生档案信息资源的优化配置。这主要是通过二个层次来进行：一是各级民生档案部门应严格执行归档制度，确保基层档案部门的信息资源不遗失、不缺漏；二是在地方档案资源网体系中，依据“统一领导，分级管理”的原则，严格坚持民生档案资源的法定归属和流向，发挥职能部门、档案馆在整合本地民生档案资源过程的紧密协作。3.1.2、实现统一平台基础上的共享。整合后的民生档案资源将是社会信息资源体系中的重要组成部分，公众可通过先进的信息技术手段，在特定的权限内检索存储于不同格式、不同地域或属性差别的档案信息，实现民生档案资源的快速、高效利用。3.2、整合的主体民生档案信息资源的主体有两部分构成：开发者和利用者。开发者在民生档案信息资源的开发利用中起着主导作用，决定着民生档案信息资源的数量和质量；利用者在民生档案信息的开发利用中起着导向作用，决定着民生档案信息资源的开发广度。具体来说，主要包括：3.2.1、政府部门是民生档案资源整合的推动者。政府是我国信息资源的最大拥有者，它在民生档案资源整合中的地位举足轻重。它通过《政府信息公开条例》等措施和手段拓展了档案部门的职能。（1）海量信息的公开使得档案部门拥有了比以往任何时期更多的信息资源，丰富了档案网站的内容，也使得档案部门成为公众认可的信息服务部门[10]。（2）信息公开的多样式丰富了档案部门服务的形式。特别是数据网络技术环境下产生的电子文件使得档案部门服务的形式更加丰富。3.2.2、档案部门是民生档案信息资源整合的主导者。现代政府的理念是服务型政府，强调客户导向性。就民生档案来说，特别强调政府所掌握的相关信息资源能高效、高质、便捷地向社会提供。在这样的背景下，档案部门被推向了信息公开的前台，它所保管的信息已不再是分散无用的信息，而是与民生关系异常密切的实用信息。民生档案资源整合的重任理所当然落在了档案部门身上。3.2.3、公众是民生档案资源整合的参与者。公众通过自身的诉求将相关信息上传，政府决策部门根据其需求制定和落实相关的政策，档案部门根据其需求明确重点民生档案建设的范围和类别。这表明，公众在民生档案信息资源整合的一开始就已参与其中，决定民生档案信息资源的建设方向，虽然这种参与多为隐含的、不透明的。因此，要培育社会的档案意识。主要着眼于加强档案法制的普及力度、加强档案工作的宣传、设立民生档案工作热线等。3.3、共享整合的集成集成管理是系统思想的运用和发展，是用大集成的理念，整合运用各种手段和方法，将各集成要素构造成一个更有活力的有机整体系统，以实现整体功能倍增。民生档案信息资源的集成主要是指由市档案局（馆）确定民生档案信息资