徐旭初农民合作社发展辨析(修改稿816)

1农民专业合作社发展辨析：一个基于国内文献的讨论徐旭初（杭州电子科技大学文法学院、浙江大学中国农村发展研究院）内容提要：近年来，农民专业合作社发展迅猛，公议纷纷，其质性规定及具体体现、现实约束与制度安排等面临着近年来较为聚焦的审视。本文结合对国内近年来已有农民合作社理论研究成果的简要梳理，力图辨析这些理论和实践问题，进而提出若干研究趋势展望。本文指出，当下围绕合作社发展现实的讨论实际上是对质性底线的辨识，本质上是对本质规定性及其基本原则的研判；由于被嵌入在社会经济结构的多重现实约束中，我国农民专业合作社发展必然是超越经典的、反映中国特色的、体现时代特征的；而农民专业合作社的制度安排和运行机制，无论其实践或是研究都必然体现人们对合作社发展的合意性与合宜性的权衡。关键词：农民合作社农民专业合作社制度特性制度安排研究展望一、引言如今，《农民专业合作社法》实施已届五载。一方面，农民专业合作社发展势头强劲，覆盖范围扩大，合作水平提升。截至今年3月底，全国依法注册登记的农民专业合作社超过55万家，其中近5年的发展量相当于之前28年各类合作经济组织总量的3.7倍。目前，全国合作社数量平均每月增加约1万家，已经覆盖全国91.2%的行政村；实有入社成员4300多万，覆盖全国17.2%的农户；每个合作社平均有近80名成员。目前，农民专业合作社正从横向合作向纵向合作深化，从单一功能向多种功能拓展，从传统合作向新型合作演变，从农户间合作向社际间协作迈进。①另一方面，在农民专业合作社蓬勃发展的形势中，也乱象杂呈，公议纷纷：合作社内部运行亟待规范、合作社领导人亟待培育、农民合作意识亟待提高、政府扶持政策亟待落实、各种所谓“假合作社”或“翻牌合作社”亟待引导等问题诸多。不仅如此，当兴办合作社成为一种任务（特别是地方政府考核的任务）、一种时髦（特别是彰显所谓益贫偏好的时髦）、一种手段（特别是可以比较轻松地套取政府直接财政扶持的手段，以及相关主体参与寻租的*本文系国家自科基金重大国际（地区）合作项目“全球化背景下中国农民合作组织发展：运营模式、治理结构与比较研究”（项目编号：71020107028）和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国贫困地区农村合作组织发展研究”（项目编号：10JJD790017）的阶段性成果。①据国务院副总理回良玉在全国农民专业合作社经验交流会上的讲话“全面提升农民专业合作社的发展水平和质量”，载于《农民日报》2012年7月6日。2手段）时，人们面对的必然是一片莽莽的“合作社丛林”，数量众多，类型繁杂，良莠难辨。而对于具有共同体属性（甚至可以说是意识形态色彩）的农民专业合作社，社会各界无疑格外关注其现实形态的合意性。诚然，“处于社会主义初级阶段的合作社在实践中必然呈现异质性和多样性的特点，它们只有在发展中才有可能逐步规范。关键是合作社朝什么方向发展？”（张晓山，2009）农业经济研究必然是问题导向的。正是在上述现实背景下，当今凡是关注农民专业合作社发展的都在以不同形式进行着自己的思考，理论工作者更是如此。笔者以为，就当下的公议和争论而言，其核心大致可归结为这样几个问题：农民专业合作社的质性规定究竟是什么？我国农民专业合作社发展的现实约束究竟有哪些？如何阐释我国农民专业合作社的现实的制度安排？如何评价我国农民专业合作社的显著的异化现象？为此，本文力图结合近年来国内已有的农民合作社理论研究成果，深入辨析这些理论和实践问题，进而提出今后我国农民合作社研究的可能性路径。二、农民合作社的质性规定和制度边界近年来，时隐时现地贯穿在诸多合作社研究的核心问题是合作社的质性规定（制度特性）问题，即究竟什么是使合作社有别于其它组织形式的——就是成为这种而非那种组织形式的——质的规定性？更加有趣的是，每当该问题凸显的时候，往往就是合作社实践特别多元、合作社类型特别丰富，而人们又难以辨识其质性的时候。不难发现，大约在2000年及随后几年中，围绕合作社发展的必要性和法律地位，学界曾有一个对合作社质性讨论比较集中的阶段（张晓山，1999；杜吟堂、潘劲，2000；林坚、王宁，2002；苑鹏，2001；国鲁来，2001；应瑞瑶，2002；徐旭初，2003；廖运凤，2004）；而2011年以来，随着各地农民专业合作社的迅猛发展以及各色合作社的涌现，特别是各种所谓“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农”等不合意现象的存在，对合作社质性规定和制度边界的讨论又一次活跃起来，而且不少人质疑“合作社原则，最后还能坚守什么？”（潘劲，2011），我国农民合作社又走到了一个新的十字路口上。在经济学意义上，合作社是社员共有资产的剩余决策权和所有权的治理结构。黄祖辉（2008）指出，合作社与社员的关系既不是完全外包的市场交易关系，又不是完全内化的科层治理关系，而是介于两者之间的科层与市场相结合的产业组织。不过，通常人们更关注的是合作社在意识形态层面上的质性规定性。在这方面，国际合作经济界的基本共识是：合作社是一种兼有企业和共同体双重属性的社会经济组织。该共识一方面强调了合作社的商业组织性质，另一方面强调了合作社民主控制、经济参与的原则。事实上，许多学者从合作社的价值理念以及国际合作社联盟确定的七项原则出发来讨论合作社的本质和内核。一些学者认为，合作社的制度特征有自己特定的适用范围，因而主张严格遵守：“合作制的本质就是要限制外部资金进入企业并分割企业利润，如果允许大量外部资金进入企业并分享其收益，它3就不是合作制而是股份制企业了”（廖运凤，2004）。但更多的学者则主张灵活把握：如应瑞瑶和何军（2002）认为，在合作社的诸原则中，社员民主管理原则、社员经济参与原则两项是根本性的，但社员的民主管理也不必拘泥于一人一票。牛若峰（2004）认为，在一人多票的情况下，为防大股东控制合作社，要规定社员持股额度和股金投票权的比；合作社可以吸纳社会资金参股，投资持股者可以参与按股分红，但不干预合作社的经营业务。林坚和王宁（2002）指出，合作社天然地具有追求社会公平与经济效率的双重目标，相应地，二者间的矛盾也成为合作社与生俱来的矛盾。苑鹏（2006）认为，尽管合作社千差万别，但其制度安排的本质是一样的，即社员的所有权、控制权和收益权是建立在其对合作社的使用基础上的。徐旭初（2005）也认为，合作社与其它经济组织的根本区别在于社员身份的同一性，即既是合作社的所有者（投资者），又是合作社的惠顾者（使用者）。他还指出，合作社可能出现若干种偏离“理想型”合作社制度的制度形态，特别在合作社进入追求附加值阶段，偏离几乎是必然的。黄祖辉和邵科（2009）认为随着时代的变革，合作社的本质规定性正在发生漂移，这种情况对我国农民专业合作社发展也有重大影响。为此，既要充分认识合作社有别于其他组织的本质规定性及其漂移的不可避免性，也不必强制干预这种漂移的发生，而应鼓励社员按照章程自主选择是否允许以及在多大程度上允许这种漂移的发生。同时，政府部门则可以通过相关法规合理引导这种漂移。围绕纷繁的农民专业合作社发展现状，张晓山（2009）提出：“在今后合作社的发展进程中，作为社员的农民（从事农产品专业生产或营销的农户）能否成为专业合作社的主体？他们在合作社中的经济利益是否能得到维护，民主权利能否得到保障？他们获取的剩余能否增加？合作社的资产所有权、控制决策权和受益权是否能主要由他们拥有？这应是农民专业合作社未来走向健康与否的试金石，而这必须由实践来检验。”任大鹏等（2009）则具体讨论了“合作社的真伪之辨”，认为自《农民专业合作社法》实施以来，评定一个合作社的真伪，首先需要在法律框架下根据《合作社法》确立的合作社原则进行对照与辨析；其次，工商部门的登记注册环节也是程序上一个重要的认定指标；同时，还要在现实中认真分析合作社的运作方式和功能，尤其要看其在治理机制、盈余分配两环节是否真正体现了合作社的特征。潘劲（2011）则提出了鲜明的质性疑问：“百分之八九十的股权掌控在单个成员手中，在这样的合作社中，还能有真正的民主吗？如果说合作社是低成本运作，没有多少盈余，从而不能按交易额比例返还盈余，人们对此还可以理解；那么，没有按交易额比例返还的盈余，却有按股分配的利润，这利润又是从何而来？如果合作社盈余全部按股分红，与交易额没有任何关联，这又与投资者所有的企业有何区别？”有关合作社的质性规定和制度边界的研讨，还间接地反映在这些年来关于究竟应该发展哪一类型合作社组织的讨论中。一方面，温铁军（2009、2011）、仝志辉和温铁军（2009）、杨团（2009）等态度鲜明，他们不仅主张在中国发展类如日本农协的综合性合作社组织，而且一直难能可贵地坚持着相关实验性社会实践。但另一方面，坚持专业化合作思路的学者却4并未与前者有什么交锋，这或许是由于《农民专业合作社法》的实施意味着专业化发展思路已然成为主流，很多学者视其为既定的研究前提，而非需要研判的主题。此外，近年来许多新兴类型的农民合作组织的出现和发展，如土地股份合作社、社区股份合作社、资金互助合作社、农机合作社、手工业合作社、劳务合作社、旅游合作社等，令不少人难辨其质性，连叹合作社泛化。在笔者看来，探讨合作社的质性规定与制度边界，实际上应有三个层面：一是合作社的本质规定性，这是核心问题；二是合作社的基本原则，这是本质规定性的具体体现；三是合作社的质性程度，亦即每个合作社在多大程度上符合合作社的本质规定性及其基本原则。一般说来，合作社的本质规定性是服务社员、民主控制，这是不可动摇的，动摇了就失去了这种制度形式的独特性；基本原则以国际合作社原则和我国法律规定原则为准，这也是基本稳定的，但并非不可改变；而质性程度则因时、因地、因社而异，但也有一个大致的却又常常缺乏共识的质性底线。当下，所谓真假合作社之辨（辩），表面上是对质性程度的界定，实际上是对质性底线的辨识，而本质上则是对本质规定性及其基本原则的研判。尽管缺乏共识，但大致的质性底线应是自愿进出、社员使用（为主）、直接民主（为主）、惠顾返还（为主）。因此不难发现，在我国农民专业合作社的现实实践中，对质性底线的漂移大多体现在未必以社员使用为主，未必以直接民主为主，未必以惠顾返还为主，而且越来越可能出现若干种偏离“理想型”合作社制度的制度形态，越来越趋于股份合作制色彩，特别在合作社进入追求附加值阶段。当然，那些基于农村社区服务的、内敛性的，或者在贫困地区带有显著的益贫性的合作社，可能还是经典的、传统的居多。事实上，在世界合作社运动160多年的历史进程中，合作社的质性规定和制度边界（特别是国际通行的合作社原则）的界定一直发生着微妙但深刻的嬗变，总体上向着有利于提高合作社竞争力、凝聚力、吸引力的方向发展。一种折中的态度就是试图在对理想的坚持和对实践的体认之间求得一种平衡。国际合作社联盟（ICA）在阐述1995年国际合作社原则时就坦承：“合作社总是在不同的、丰富的信仰体系中发展的，包括世界上所有大的宗教和意识形态。既然合作社领导人和不同集团深受其影响，那么关于合作社价值的任何讨论就不可避免地打上相关道德行为的烙印。因此，尽管非常有必要规范合作社的价值，但要达成共识总是很困难的。”“合作社是建立在‘平等’基础上的。事实上对获得和保持平等的关心是所有合作社不断遇到的一个问题。总之，平等应更多地作为处理业务的方法，而不是一个简单的规定。”“在合作社如何实现‘公平’也将是长期面临的问题。”（管爱国、符纯华等，2000）。应瑞瑶（2004）曾经总结了现代合作社制度演进中的五方面变化：从入社退社自由向合作社成员资格不开放变化；从绝对的一人一票制向承认差别发展；从公共积累的不可分割性向产权的明晰化发展；从对资本报酬率的严格限制向外来资本实行按股分红方向发展；社员管理合作社被拥有专业知识的职业经理所取代。5三、我国农民专业合作社发展的现实约束与合作社质性研究相对应的，必然是对合作社环境及约束的研究，因为合作社无非是一种处于一定组织环境中、具有一定质性规定的组织形式。回顾近年来的有关研究不难发现，关注制度环境约束的较多，考虑技术环境约束的较少①