我国农村城镇化的现状及主要问题

本文分析了我国农村城镇化过程中存在的问题，主要是：城镇发展缺少经济依托，城镇建设缺乏整体规划，生态环境质量下降等，提出了发展对策。党的“十六大”报告中明确提出：“加快城镇化进程，全面建设小康社会。走中国特色的城镇化道路”。城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。城镇化(urbanization)从根本上说，就是有序吸纳农村剩余劳动力，使其走出农村，进入城市。寻找到与其相适应的职业，稳定地在城市居住并生活的过程。是社会经济生产力发展的必然趋势。中国农村地域广阔。农业人口占全国劳动人口7120％的背景决定了中国将走一条与西方工业化国家不同的城镇化道路。城镇化不仅是经济和社会发展的产物，也是工业化和现代化发展的必然结果。城镇化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。本文就我国农村城镇化的基本特点、发展中出现的问题及其发展对策作了一些初步的探讨。一、我国农村城镇化的现状及主要问题城镇化推动了社会的进步，促进了生产力的提高和经济效益的增长，改变了人们的观念，提高了人口素质，改善了生活质量。小城镇是农村一定区域内政治、经济、文化中心，是联系城市和乡村的桥梁和纽带，是城镇化的重要支撑。小城镇在城镇化大战略中和社会主义新农村建设中都扮演着不可或缺的角色。由于历史等多方面的原因，我国城镇化进程中缺乏相应的政策引导，小城镇发展水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求，影响了“三农”问题的解决。这些问题主要表现在：第一、小城镇发展缺少经济依托。小城镇是城市和农村的结合点，是国民经济的重要载体，是对外发展的重要窗口。发达的二、三产业应该是城镇赖以生存的基础。目前，虽然我国小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。乡镇企业到处布点，使积聚经济和人气的功能减弱。由于城镇城市功能残缺，企业进城的成本较高，往往是非农企业不愿进城，城镇因缺乏支撑其经济发展的主导产业，外来劳动力和人口难以进城立足，使城镇发展受到限制。第二、小城镇建设缺乏整体规划。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循。就会变成一团乱麻。也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从现实情况看，我国很多建制镇都没有一个明确的长远的、科学的规划。在管理体制方面，城镇的发展基本上被纳入农村发展的范畴，是实现农村城镇的主要途径，但是缺乏统一完善的布局和规划，有些地区在城镇建设时片面追求“高、大、新、全”，规划脱离实际，导致土地资源浪费，增加了保护土地的压力。有些地区，尤其是偏远山区。缺乏超前规划，城镇内部工业、商业、住宅功能分区不明确，城镇基础设施薄弱，镇容镇貌差，城镇迟迟未形成规模。一些新建制镇先天不足，再加上后天规划不到位导致畸形发展，重点不明显，特色模糊。第三、小城镇生态环境质量下降。在加快小城镇建设和发展步伐的同时，由于“重建设，轻保护”，不少小城镇建设的环境保护意识不强、环境管理严重滞后，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重，生态环境恶化趋势加重。据载，在东部沿海的辽宁、山东半岛、浙江、福建和珠江三角洲5个经济开发区，除厦门漳州等地区水质较好外，其它地区水源受污染河段竟达60％－90％。第四、小城镇地方特色丧失。我国是一个多民族国家，不同民族文化融合当地自然环境发展，形成了各具特色的建筑风格。在我国小城镇建设中，传统特色在逐渐淡化是一个值得注意的问题，一些地方不重视千百年来形成的各自独特的景观和风貌特色，盲目建设。山地城镇模仿平原城市，平原追求水乡风格，与山比高低、与水比深浅，喧宾夺主，抢人视线，导致景观风貌破坏。如滇西北中甸建塘镇，其东城区建筑群的扩展不仅损坏了原有的城镇南北主线结构，而且五花八门的建筑式样也掩盖了藏文化的内涵。突出地域民族特色是规划的本质要求。二、我国农村城镇化的对策建议一)、形成有利于促进城镇化的体制和政策环境。现有的城镇居民社会保障制度要延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进人城镇的居民。逐步打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。同时，要积极探索对新落户的城镇居民进行工作技能培训的措施，提高他们对城镇生活的适应能力。要加快我国农村城镇化的步伐，必须改革现行的行政体制，使镇一级政府能够统一组织和管理本行政区域内的各项工作，克服县(区)与镇条块分割的弊端，使镇政府成为一级比较健全的政府。镇政府要切实转变职能，实现由以农村管理为主逐步向城镇、乡村管理并重的转变。镇政府要更多地履行其市场建设、城市规划和基础设施建设等方面的职能。要建立适应社会主义市场经济的城镇化新体制。首先要转变政府职能，要抓好城镇规划和基础设施的建设投资，要建立完善的社会保障体系，要培育市场体系、监督市场运行维护平街。其次要进行体制改革和制度创新。要将基础设施企业化，要促进劳动力的流动和改革户籍制度。同时也要合理调节城镇产业结构和人口容量。提高城镇的消费水平。我们有理由相信，乘着十六大的东风，我们的城镇化道路会走得更好。农村劳动力合理有序流动，进城务工经商是农村城镇化必然要经历的过程。要正确认识农民工问题。善待农民工。对进城农民工要“减负、服务、留退路(不要急于收回承包地)”，以降低农民城镇化的成本，减少社会稳定的风险。二)、建立多元化的投融资体制。小城镇建设必须要有雄厚的经济依托。资金紧缺导致基础设施建设滞后、城镇功能不完备，是制约农村城镇化发展步伐的重要因素。要积极稳步地发展小城镇，必须解决资金问题。而要解决小城镇发展中的资金障碍不可单纯依靠政府投资，而应建立起多元化的投融资体制。加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。在小城镇建设中，既要政府增加必要的投资，建立新型的各级政府之间的财政分配关系，从制度上为城镇的发展提供资金，增强城镇自我发展能力同时也要引导社会力量投资城镇基础设施建设，开拓资金筹集渠道，充分发挥民间资金的优势，建成后项目的管理权和收益权同时交给投资方，以保障投资者的利益回报。三)推动规模生产和集约经营。城镇要依托特色产业，形成生产要素聚集，增强带动周边地区的能力。传统的农业已不适应目前经济高速发展的趋势，必须有步骤地实现产业结构的转变。最重要的还是要大力发展农村经济。要大力培育和发展农村二、三产业，要认真选准启动项目，精心培育支柱产业，增强小城镇建设的经济基础。必须努力创造条件，把有条件的企业吸引到小城镇周围，使之适当集中，连片发展。规模生产和集约经营一方面要求人口集中居住，从而带来城市化效应，另一方面会大幅度提高劳动生产率，将一部分农业劳动力从农业中排挤出来。这部分从农业中游离出来的农村富余劳动力必然要在农业以外的行业去寻求新的就业机会。四)科学规划，走可持续发展的城镇化道路。小城镇的发展和建设是一个复杂的系统工程，不可能有一个统一的发展模式。必须从本地实际出发，园地制宜地寻求自己的发展途径。规划应包含道路、通讯、水利、供电、供气、防灾、减灾、产业凰区等基础设施和教育、医疗、文化等相关配套的服务设施。这些方面的规划标准一定要有前瞻性，既要满足近期建设的要求，又要预计未来发展的可能性，以避免后期重复建设和浪费，并使各专项规划相衔接，实现基础设施共建共享，使小城镇的形成和发展能与周围地区构建良性的社会经济互动关系，实现经济社会和生态环境的可持续发展。要组织精干的规划编制项目组，在充分调查研究和比较分析的基础上做出本区域的小城镇发展规划。坚持可持续发展的原则，做到合理布局。发展规划应突出重点，使规划成为小城镇发展的“纲领”，引导、推动社会主义新农村的建设。规划要突出特色性。要破除一味求大、求全的观念，切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。体现可持续发展，为小城镇功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。小城镇规划既要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。同时又应具有明显的阶段目标性，防止出现一任领导一个样。领导一走就变样的现象发生。必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，统一规划、通盘考虑，并优先考虑农村，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势，打通城乡，资源共享，共同发展。五)、加强城镇生态建设和环境保护。要按照可持续发展的要求，在推进农村城镇化中加大环境治理和环保力度。高效利用土地资源，积极开发本区域土地后备资源。有效保护和利用水资源；控制污染企业的规模和布局，减少废物排放，采用低能耗的先进工艺和技术，提高能耗效率，推广使用清洁能源。同时要注意保护好文物古迹以及具有民族和地方特色的文化与自然景观，使小城镇发展成为自然、经济、社会和谐统一的社会体系。.城镇上山须正视的问题从2000年~2010年，云南省城镇化率由23.4%升到36%。各类建设占用耕地271万亩，78%为坝区的优质耕地。随着云南工业化、城镇化的快速发展，坝区优质耕地减少迅猛。“十二五”我省城镇化率每年将增加2个百分点，如果今后发展一味占用平坝粮田，再过10年，优质耕地将可能被占领殆尽。因此，坚守我省的土地红线决不能动摇。庆幸的是，我省8度到25度的低丘缓坡土地占全省国土面积的52%，宜建山坡地空间巨大。省委、省政府提出城镇上山、农民进城，大力推进工业出城、项目上山是守住土地红线、造福子孙后代的重要发展战略。然而工业出城及项目上山将面临诸多困难与挑战。我省工业出城、城镇上山要正视的主要问题：一是环境问题。项目实施过程中容易造成植被破坏、水域污染、空气破坏范围扩大等严重的环境问题；二是如何控制开发成本，促进招商引资。建设过程中开发成本难以有效估计，影响企业的投资信心，阻碍招商引资；三是平衡用地上山与林农业保护。用地上山一定会对林业与农业造成影响，要平衡好各方的利益关系；四是如何处理好频发的地质灾害问题，云南有很多地质灾害频发地带；五是如何搞好社会其他重要体系的建设，比如医疗卫生、教育等公共基础设施建设等问题。面临着诸多问题与挑战，我们可以从以下几方面入手推进工业出城、城镇上山：1.始终贯穿保护生态环境的理念。建设山地、山水、园林型的山地城市，对生态敏感地区要高度重视，对自然条件非常脆弱的地区要慎重，该避开的要避开，该顺应的要顺应。2.建立产业园区、工业园区。比如利用荒坡荒地可以适当地降低建筑的密度或者是把土地基准地价进行降低。3.地质滑坡的地区和有隐患的地方必须坚决避让，尽量防止地质灾害发生。4.探索建立用地计划指标奖励机制。对利用山地发展城镇做得好的地方，在安排年度用地计划指标时可给予多种形式的奖励。5.建立相对集中、稳步增长的政府投入机制。省财政要安排一定专项经费，鼓励用地上山。6.注重提高山地城镇的安全性和人居环境质量。受地形的限制，山地城镇在交通、管网设置等方面都不同于平地。要充分利用自然山势、水系，形成高效的城市供排水系统，避免大开大挖。7.有效提供适合山地城镇的公共服务产品。要加强教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务体系建设，确保群众出行、购物、就医、上学方便等。我认为，只要朝着这几个方向努力，山地城镇一定可以建设好。在云南这样一个农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限的山区农业大省推进城镇化，实非易事。通过最近的调研，我更加坚定了推动破解传统城建方式的决心，就是把保护坝区农田、推进山地城镇建设作为转变发展方式的突破口和关键点，加快走出一条集约节约利用土地的新路子。我认为，这个思路切合云南实际，符合云南各族人民的根本利益，是云南未来发展的必然选择。城镇化是经济社会发展走向现代化的必由之路，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”省份，迫切需要依托城镇化来聚集发展要素、实现集约化发展，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展，奔向全面小康。