我国国库集中支付制度存在的问题以及解决方案

1我国国库集中支付制度存在的问题以及解决方案摘要：国库集中支付制度是市场经济得到充分发展的发达国家普遍采用的一种财政资金支付与管理制度，是得到广泛认可和好评的成熟的财政制度。随着我国社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，我国传统的财政资金分散支付制度的弊端和缺陷日益暴露出来，出现了财政资金使用效率低下、监督管理不力、贪污腐败时有发生的问题。进一步建立和完善国库集中支付制度很有必要。本文阐述了国库集中支付制度的基本概念、基本特征、运作体系。对中国现行的国库集中支付制度进行了研究，揭示了中国国库集中支付制度存在的弊端，并且提出了自己的建议。关键词：国库集中支付财政支出一、国库集中支付制度概述(一)国库集中支付制度的基本概念：国库集中支付制度是指将所有财政性资金以国库单一账户体系为载体实行集中支付的制度，即由财政部门设立一个统一的银行账户体系，各预算单位的财政性资金统一在该账户体系下设立分类账户予以集中管理，财政性资金不再拨付给各预算单位分散保存；各预算单位可根据自身履行职能的需要，在部门预算范围内自行决定购买商品和劳务，然后由财政部门将资金直接支付给商品和劳务供应者。在国际上，从20世纪20年代开始，西方市场经济国家就已普遍实行国库集中支付制度，通称为国库单一账户制度(二)国库集中支付制度的基本特征：国库集中支付制度的基本特征有：一是财政部门设立国库单一账户。大多数国家将国库账户开设在中央银行，也有部分国家开设在商业银行，所有财政性资金都通过国库单一账户支付。二是规范了财政性资金支付方式。预算单位支出实行财政直接支付或授权支付，通过代理银行将款项支付到用款单位商或品和劳务供应者手中，而财政性资金的余额则只保存在国库单一账户中。三是在财政部门内设立专门的国库资金管理和支付执行机构。该措施不仅可以保证财政性资金支付的安全高效，还可以避免财政性资金在支付行为发生前沉淀在国库账户之外，使财政性资金的周转速度与使用效益得以大大提高。(三)国库集中支付制度的运作体系国库集中支付制度的基础是国库单一账户体系，主要由国库单一账户、财政部门零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户等5个账户组成。（如图所示）Figure1国库单一账户体系国库集中支付制度体系是从资金拨付、银行清算开始到资金达到商品或劳务供应者手中的一整套流程，根据支付主体和支出类型分类，分为财政直接支付和财政授权支付两种方式，两种支付方式的运作程序也不尽相同，主要采用转账方式，但也可以采取支票或现金的方式支付小额的零星支付。1)所谓的财政直接支付，是指由财政部门出具支付令，通过国库单一账户体系直接将国库单一账户体系国库单一账户财政部零星余额账户预算外资金帐户特设账户2财政资金支付到商品及劳务的供应者或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:工资性支出、购买性支出、拨付企业的大型工程项目或大型设备采购资金、中央对地方的专项转移支付、转移性支出（包括中央对地方的一般性转移支出中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出）等。财政直接支付程序流程：先由预算单位按批复的部门预算与用款计划向财政部门提出支付申请，经财政部门审核批准后，再向代理银行发出支付指令，通过清算系统，实现支付与国库单一账户进行清算，财政资金从国库单一账户体系直接拨付到商品、劳务的供应者或用款单位账户。（如图所示）Figure2财政直接支付整体流程图2)财政授权支付，是指依据财政部门的授权，预算单位自行开具支付令，再通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买性支出及其他日常水电费等零星开支。财政授权支付程序流程：按照批复的部门预算和用款计划，由预算单位自行开具支付令，再通知代理银行支付资金，并通过银行清算系统与国库单一账户进行清算。Figure3财政授权支付程序图3现代化财政国库管理操作系统和银行支付系统是上述的财政直接支付和财政授权支付流程得以实现的基础。若这些系统尚未建立和完善，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令必须通过人工操作到代理银行办理资金拨付，代理银行通过现行银行清算系统将财政资金支付到商品、劳务的供应者或用款单位账户，并将在每天业务结束时，再与国库单一账户进行清算。二、我国现有国库集中支付模式我国现有国库集中支付模式2001年2月，财政部颁布了《财政国库管理制度改革方案》，标志着我国国库管理制度改革正式拉开了帷幕。随后全国各省、市、自治区都在该方案的指导下结合本地区实际布置、实施财政国库管理制度的改革，经过几年来的不断摸索总体上取得了一定的进展，改革的总体框架初见端倪，但由于各地区在经济基础、财政管理方式、网络信息平台建设、改革进程等诸多方面存在差异，改革过程中呈现出多种形式的国库集中支付改革模式。概括起来当前国库集中支付模式主要有三大类型：(一)部分项目和资金集中支付的模式该模式是指财政部门对部分项目和资金通过国库进行直接支付，纳入直接支付范畴的有：支出标准固定的支出，如在职人员工资、离退休人员的离退休费等；有预算或定额标准、支付过程能够监控、可直接拨付到商品或劳务供应商手中的资金，如政府采购资金和专项建设资金等；其他金额大、项目单一的财政性资金支出。而对项目繁多、资金量少的支出则采用备用金管理的方式由各预算单位在额度内自行管理，即预算单位日常零星开支如水电费、差旅费、招待费等可在先行核拨的预算单位备用金数额内自行支付，额度不足时到财政集中支付机构进行资金结报，结报后补足备用金额度。(二)财政集中支付模式该模式是将原来由财政从国库直接划拨到预算单位账户的资金先行统一拨付到财政部门在商业银行开设的专用账户上，通过专用账户依据部门预算情况和单位用款进度办理资金拨付。根据资金使用的用途、性质等分为直接支付和授权支付，对于直接支付的部分由预算单位向财政国库集中支付机构提出申请，再根据财政国库集中支付机构批复后的直接支付用款计划，以财政部门的名义向代理行发出支付令，直接支付给收款单位或个人；对于授权支付的部分由单位向财政国库集中支付机构提出申请，财政国库集中支付机构在授权支付的用款额度内，以预算单位的名义向开设预算单位零余额账户的代理行发出支付令，支付给收款单位或个人，再通过预算单位零余额账户与财政专用账户进行清算。(三)会计集中核算和国库集中支付相融合模式自1997年中纪委和财政部联合提出推行会计委派制以来，许多地区都着手推进会计集中核算的改革，在不改变行政事业单位资金所有权、使用权、财务自主权的前提下，对纳入统一管理的预算单位采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，集中办理单位会计账务核算和实行资金使用监管。在会计集中核算改革日趋成熟的情况下，为顺应国库管理制度改革的趋势，这些会计集中核算先行先试的地区采取了会计集中核算和国库集中支付相融合模式，在会计集中核算的基础上，着重开展两项工作：一是建立国库单一帐户体系，在保留国库户和预算外资金户的同时，对单位所有收入过渡户和其他账户进行清理，仅开设财政零余额帐户和单位零余额帐户；二是规范支付业务流程，明确国库集中支付改革后财政资金管理的主要流程是“预算编制→指标管理→用款计划管理→国库集中支付→会计集中核算”，形成统一的资金管理规范。总结：将上述三种模式进行比较后我们可以看出：（1）部分项目和资金集中支付的模式比较适合预算单位层级较多、资金业务量较大、4财政国库集中支付部门人手不足的地区，该模式手续相对简便，属于抓大放小的管理模式，一些财政管理信息系统及网络技术还不够先进的地区或预算单位层级较多的中央部门即采用此类模式。（2）财政集中支付模式仅仅改变了国库资金的拨付方式，具有便于操作、推广的优势，达到了财政部门对财政性资金监管的目的，不足之处是直接支付账户还是实实在在的银行账户，而不是零余额账户。（3）会计集中核算和国库集中支付相融合模式将集中核算和集中支付有机融合，并将会计集中核算制寓于国库集中支付制中。在当前全国多数地区已实行会计集中核算制度的形势下，会计集中核算的推广为国库集中支付的建设提供了网络技术支持，为国库单一账户体系的建立奠定了基础，有利于国库管理制度改革的快速推开。该模式要求国库集中支付机构人员配备充足，管理体制较为规范，对网络系统的要求也较高，是最接近标准意义国库集中支付的改革模式。三、我国国库集中支付制度存在的问题(一)监督制度不够完善我国目前还没有一部系统性、权威性、完整性的国家财政监督的专门法律或法规，现行的有关法律、法规中，所涉及到财政监督工作方面的法规不够系统，因而使得目前财政监督工作在地位、组织、职责、权力、程序以及处罚手段等方面，都十分缺乏法律法规保障。财政部为了保障财政监督工作的正常开展，陆续制订了《财政监督检查工作规则》、《政府采购暂行办法》、《财政部门实施会计监督办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》等行政规章制度，但是由于这些规章制度中的规定缺乏统一性，也不够具体，可操作性较差，因此，我国巨前还没有形成较完整的财政监督规章制度体系，因为财政监督工作的法律依据不充分，使得监督工作缺乏力度。为了充分发挥财政监督的作用，不断提高财政监督的工作质量，应进一步明确财政监督职责，深化经济体制改革，加强是财政管理。我国目前的财政监督工作实际状况，使得财政监督工作存在不同程度的“缺位’，、管理“越位”和职责“错位”现象，严重影响了财政监督职能的发挥。其他经济监督职责与财政监督职责重叠设置，造成多头无效检查。由于财政部门履行的监督工作职责与有关经济监督主体履行的监督工作职责相同或相近，因此导致财政部门与税务、审计等部门之间在开展监督检查工作中时常出现交叉、重叠的现象。(二)信息网络建设滞后在国库集中支付制度改革过程中，相关的信息网络建设十分重要。一是与其他相关系统之间衔接力度不够。从情况来看，国库集中支付、预算指标管理、会计核算软件等系统软件分别由不同公司开发，相互之间的直接衔接、配合不够，这几个系统之间没有实现相互连接，只能通过人工导入、导出或者录入才能实现数据交换，一方面增加了工作量，降低了工作效率，另一方面增加了出错概率、降低了数据的可靠性和可用性。二是软件功能单一。目前软件的功能只是完成集中支付业务的支付，没有为预算单位服务的系统建设考虑。未开发出预算单位一记账、查询、财务管理等功能。三是对数据的应用开发不够。国库集中支付过程中，会产生大量的数据信息。对这些数据进行综合分析则是加强预算管理的重要依据。但是，目前的支付软件在这方面存在很大的欠缺，甚至连支付数据的综合查询功能都很难实现，给实际工作带来很多不便。(三)资金管理制度尚不健全我国现行的国库现金管理方式是银行代理制度。这种制度的弊端在于国库管理者按指令和程序处理收支，或者说只是财政资金的出纳，而不是管家，不具备提高国库资金运行效率5和保值增值的能力和职责。在财政收入逐年呈上升的趋势下，国库每年留存的资金相当庞大，从现阶段实行的国库单一账户体系看，其主要目的是对财政性资金实行集中支付，这样做是从有利于管理、有力于减少拨款环节、有利于加强财政资金的宏观调控需要出发，还达不到利用财政间歇性资金及加强现金流量管理进行金融运作的水平。因此使实行国库集中制度产生的庞大资金一直处于“闲置”状态，没有提高财政资金的使用效率。四、我国国库集中支付制度改革的建议(一)健全相关法律法规有规矩才能成方圆，改革须先制定法律法规。财政国库体制改革与各个方面的利益可能都存在冲突，如果没有完善的制度加以保护，改革将面临多重困难，改革的预期目标就难以实现。财政国库管理法制化也是对国库集中支付现有改革成果的巩固。原有制度难以适应现在的各项需求，所以要推行改革，正是因为如此，新制度的出台，往往会对原有制度体系造成巨大的冲击，为使新旧制度高效、顺利的过渡，政府部门必须进行积极指导，通过合法手段，把新制度变为具有法律效力的规范性制度，从而做到有法可依、依法行政，也保证了改革的顺利进行。尤其是财政资金支付条例的立法尤为迫切。例如在具体的支付过程中，明确财政资金必须严格按照资金使用性质明确