我国新农村建设的模式选择-正略咨询

我国新农村建设的模式选择-正略咨询本文来自正略咨询，更多精彩案例请关注正略公众号（zlzxwx）一、中国农业的悲惨式增长改革开放30年来，我国经济保持高速增长，农业GDP也保持了年均13.22%的增长速度，然而农民收入增长速度缓慢，年均增速只有7%，复合增长率仅为-2%。农村经济延续着“悲惨式增长(Bhagwati,1958)”，“农民贫穷、农村破败、农业低效”的局面仍未得到根本性扭转。农民收入增长缺乏稳定机制，严重依赖国家政策。如1978-1984年间，由于国家实施家庭联产承包责任制和大幅度提高农副产品价格，农民收入大幅增长，最高增速达到了16%，随后由于政策缺乏可持续性，农民收入不断震荡。到1992年国家提高粮食价格，实施粮食保护价，农民收入又开始稳步提升，最高攀升至9%。1996年以后由于没有新的政策出台，原有政策效率逐渐丧失，农民收入又步入下滑轨道，2000年降至最低点。2004年政府取消农业税、实现粮食直补以后，农民真正享受到政策的实惠，收入水平出现了较大幅度的提升，近几年增长速度接近10%。98107674542445955364293316-2024681012141619971996199519941993199220092008200720062005-2%2004198581978-1984199119901989-2198819871986200320022001200019991998家庭联产承包责任制大幅提高农副产品价格国家提高粮食价格取消农业税、粮食直补利用农产品和工业品价格及资本回报率的剪刀差，以农促工——放松管制——将长期压低的农业资本回报率回归正常，工业反哺农业——城乡统筹——家庭联产承包责任制大幅提高农副产品价格国家提高粮食价格取消农业税、粮食直补利用农产品和工业品价格及资本回报率的剪刀差，以农促工——放松管制——将长期压低的农业资本回报率回归正常，工业反哺农业——城乡统筹——图1：改革开放以来我国农民收入增长曲线以2000年为分界点，改革开放以来我国农村政策划分为两个阶段：前一阶段为以农促工的放松管制阶段，后一阶段为工业反哺农业的城乡统筹阶段。2000年以后国家政策的重心逐步从工业转移到农业，社会主义新农村建设逐步提上议事日程。从2004年开始，中央连续7年出台了关于“三农”问题的“一号文件”。政策重心从关注农民增收到新农村建设，再到农村土地整理。2006年初提出的新农村建设在地方政府处处碰壁，为了提高地方政府的积极性，国土资源部于当年4月颁布“增减挂钩”政策，形成了新农村建设促农村土地转城镇建设用地的利益驱动，地方政府开始大规模撤村并镇。2009-2010年，中央连续两年稳定农村土地政策，宣告了第一轮新农村建设的失败。“十二五”时期，新农村建设将注重“农民自主、农地流转、农村自治”，寻求利益相关方的平衡点成为新农村建设的主流方向。987671002468102010加大城乡统筹力度加快农地流转2009稳定农村基本经营制度2008农业基础设施农村公共服务2007发展现代农业2006全面部署社会主义新农村建设“增减挂钩”2005农业综合生产能力建设2004取消农业税拓宽增收途径+3%8（预计值）图2:2004年以来中央一号文件政策重心二、中国新农村建设的艰难探索在全面建设社会主义新农村政策的指引下，各地掀起了新农村建设的高潮，政府、企业、社会力量等都在探索新农村建设的理想模式。我们对2006年以来新农村建设的实践进行了研究，选取了山东诸城、华润希望小镇等两个典型案例进行剖析。（一）过激的诸城1.诸城“撤村并镇”运动概况山东省诸城市作为“增减挂钩”的第一批试点，大刀阔斧的进行了“撤村并镇”，强势推动以消灭农村，消灭农民为取向的“新农村”运动。从2007年开始，诸城在全市开展农村社区化服务与建设，以两公里为服务半径，按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设一系列新型农村社区。每个社区涵盖5个左右的村庄，并设有社区服务中心。诸城模式有如下两个特点：消灭农村。全市1249个行政村合并为208个万人社区，每个社区约1500户人；取消原有行政村农民集体组织，重新选举社区居民委员会。消灭农民。改变农民的居住环境和生活方式，农民以宅基地补偿金购买城市商品房，从而使农民从土地中解放出来；提高农民的社保水平，但与城镇居民仍有差距；公共服务均等化，把分散的农村居民集中到一个社区，集中供水、供电，提供医疗服务等。2.诸城模式的本质是农业支持工业的延续“诸城模式”从本质上讲仍然是农业支撑工业、农村支持城市发展的延续，从前是农村向城市输送廉价农产品和廉价劳动力，在“诸城模式”下，农村又进一步向城市输送廉价建设用地。政府用对农民的社保和公共服务投入，廉价换取了农民的宅基地收益，而将宅基地补偿金让渡给“新农村”社区开发商。我们来看看20万补偿金的故事。为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策：一次拆迁超过30亩，每户居民一亩宅基地补贴20万元。首先，政府以20万元的补偿金、社保投入和市民化的公共服务换取农民的宅基地和城镇建设用地指标；然后，农民用20万元的补偿金到开发商手中购买社区商品房，此外还要额外负担物业费、交通费等生活开支；最后，开发商拿农民的购房款到政府手里进行土地招拍挂，缴纳相关税费，获得土地开发权。亦即这20万元的补偿金最后又回到了政府手里，相当于政府廉价获取了农村用地。政府农民开发商每亩20万补偿金，社保投入和市民化的公共服务农民宅基地、政府换取城镇建设用地指标包括20万补偿金在内的社区购房款及物业费等生活开支新农村社区住房及附带服务包括20万在内的土地招拍挂款及相关税费土地开发权政府农民开发商每亩20万补偿金，社保投入和市民化的公共服务农民宅基地、政府换取城镇建设用地指标包括20万补偿金在内的社区购房款及物业费等生活开支新农村社区住房及附带服务包括20万在内的土地招拍挂款及相关税费土地开发权政府农民开发商每亩20万补偿金，社保投入和市民化的公共服务农民宅基地、政府换取城镇建设用地指标包括20万补偿金在内的社区购房款及物业费等生活开支新农村社区住房及附带服务包括20万在内的土地招拍挂款及相关税费土地开发权图3：诸城模式的利益链条分析3.诸城模式付出了损害社会稳定与政府公信力的巨大代价从“诸城模式”看，农民获得了准市民待遇，但是仍然从事农业生产，经济身份没有发生变化；诸城市政府获得了大量的宅基地和城市建设用地指标，但付出了损害社会稳定与政府公信力的政治代价，是一条农村付出较大代价的城镇化道路。从社会净收益来看，政府获得8万亩城市建设用地指标，每年土地收入约为2-3亿元，农民获得了准市民的社会保障以及城市的生活环境，然而由此带来的社会净损失却是巨大的，首先是乡村集体组织消亡，社会稳定度降低，政府公信力丧失；其次是农民丧失宅基地收益权，提高了生产、生活成本，收入仍未改变，降低了生活品质。市民化供给/需求市民化成本/价格市民化供给曲线撤村并镇后市民化供给曲线市民化需求曲线社会净损失社会净收益图4：诸城模式的效用分析（二）孤独的华润1.华润希望小镇建设概况2008年春，结合华润集团成立70年、党中央深入关注三农问题及社会主义新农村建设的契机，华润集团总裁宋林提出“基于感恩回报，履行企业社会责任的价值观念，利用华润自身的资源优势，利用华润企业和员工的捐款尝试到贫困地区创建希望小镇”的想法。本着“共建家园”的建设理念，华润集团在广西壮族自治区距革命老区百色城区20公里处建设首个由企业捐建的“希望小镇”。华润百色希望小镇总投资3800多万元，建设内容包括公共服务设施建设、组织重塑、民居环境改造、产业扶持等四大方面。在公共服务设施建设方面，帮助建成了人工生态湿地、太阳能路灯、休闲广场、小学、幼儿园、文化站、敬老院、卫生院等多项设施；在组织重塑方面，增强社区党支部、居委会凝聚力和战斗力，创建“农事村办”服务平台，实现网络化办公，推行“四议两公开一报告”、“居民议事会”民主管理模式；在民居环境改造方面，实施“改房、改厨、改厕、改水、改院、改圈”六改工程和“道路硬化、清洁饮水、照明、污水生态处理、清洁能源（沼气）普及、电力改造、太阳能、环境美化”八大工程；在产业帮扶方面，帮助成立农民专业合作社，发展特色种植、养殖和乡村旅游，实现一产三产化，增强造血功能。2.华润希望小镇建设取得了较大的政治、社会、经济效益华润集团通过新农村试点工作的开展，不仅实现了与集团业务的充分对接，并且获得了重大的政治效益，从而实现了政治效应、社会反响和经济效益的平衡。华润集团作为央企，通过对新农村的扶持，实现了央企“服务社会”的社会责任；“华润希望小镇”的建设撬动了大量政府投资资金和社会慈善资金，在社会上引起了巨大反响；“华润希望小镇”选取的地点全部为“红色圣地”，带有浓厚的政治色彩。与此同时，华润通过一系列的举措，实现了与自身业务的对接：通过乡村重建和改建，与华润的地产、电力、新能源等业务实现了对接；通过农业产业帮扶，与华润零售业对接，逐步扩大全国布局，使供应链上游更加稳定；通过海南万宁的资源整合和海南省整体发展规划，与华润旅游业务实现对接。3.华润希望小镇的投资成本过高，不具有可复制性虽然新农村建设的“华润模式”取得了一定成效，但从产业帮扶的角度看具有一定局限性，从投资的角度看，投资成本过高，不具有可复制性。华润集团将高成本的精英管理团队带到农村帮助农民发展产业，项目团队及华润集团在润农合作社运作过程中不求任何回报，团队所有费用由华润集团承担；另外，在合作社的运营过程中，华润集团并没有从培养当地居民的角度出发，而是精英团队身兼要职，值得注意的是如果华润团队撤出，将导致新农村产业帮扶的失败，从而导致当地产业的发展不可持续。从投入成本来看，华润集团投资3800余万元建设一个行政村，而平均到每个人的新农村建设成本约为3万元，平均每户10万元，这样的投资额只能做一个或几个村，不可能按照“华润模式”直接投资全国所有村落。因此，从投资方式的角度看，“华润模式”是难以复制的。三、中国新农村建设“三赢模式”初探我国新农村建设涉及政府、企业、农民三方利益，任何偏重某一方面的做法，都会带来新农村建设的失败或不可复制性。从既有的模式来看，都没有给出满意的答案。如“诸城模式”的经济利益分割偏重政府和企业，“华润模式”的经济利益分割偏重政府和农民，企业只是收获了更多的政治效应。我国新农村建设的终极形态是将政府、企业和农民三方的利益链条斩断，政府成为服务型政府，只负责构建农村现代化、农业产业化和农民市民化的服务性平台，不再参与利益分割。但是，新农村建设利益分割的终极目标在现有体制下难以取得突破性进展，需要摸索出一条实现路径：构筑政府、企业和农民的“三赢模式”，以乡村社会渐进式改良的量变促成新农村建设的质变。在这种情况下，政府的主要分工是：村镇现状地形地质勘查、人口登记等前期准备工作；现有农户的动员、组织及教育工作；报建手续及建成后的管理工作；提供一定的财政配套资金和产业扶植政策。企业的主要分工是：负责新农村的规划建设；帮助村民优化农业产业结构，发展新型农业经济，进行产业帮扶。这种模式的总体目标，是要建成在各方利益驱动下，可持续发展的新农村；成本分摊，收益均衡的经济型新农村；农民自主、农地流转、农村自治的新型乡村社区。在这种总体目标之下，有三大任务：多层次与产业链相结合的复合式农业产业化；尊重农民意愿的乡村社区建设；低碳集约的基础设施建设。政府企业农民三方利益均衡点政府企业农民三方利益均衡点市民化供给/需求市民化成本/价格市民化供给曲线新农村建设后市民化供给曲线市民化需求曲线社会净损失政府收益农民收益企业收益市民化供给/需求市民化成本/价格市民化供给曲线新农村建设后市民化供给曲线市民化需求曲线市民化供给/需求市民化成本/价格市民化供给曲线新农村建设后市民化供给曲线市民化需求曲线社会净损失政府收益