第三章 我国工伤保险事业的发展

第三章我国工伤保险事业的发展主要内容：1掌握我国工伤保险制度的发展历程；2了解工伤保险制度的改革试点经历；3掌握目前我国工伤保险制度发展的基本特点、存在问题以及发展趋势。本章重点：掌握目前我国工伤保险制度发展的基本特点、存在问题以及发展趋势。本章难点：（无）第一节我国工伤保险制度的建立与发展一、我国工伤保险制度的建立1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部包括工伤、死亡遗属等社会保险在内的全国性统一法规，其中对工伤保险的范围、待遇都做了详细的规定；1953年通过的《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，进一步扩大了社会保险的实施范围，提高了若干劳动保险的待遇标准。与此同时，国家机关、事业单位的社会保险制度也以单项法规的形式逐步建立：1950年内务部公布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，规定了伤残死亡待遇；1952年、1953年和1955年3次对这个条例进行了修改，提高了待遇水平。1957年卫生部制定并颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，确定了将严重危害工人、职员健康，严重影响生产、职业性比较明显的职业中毒、尘肺病等14种与职业活动有关的疾病正式引人职业病的范围(即“法定职业病”，同时首次将职业病列入工伤保险的范畴。20世纪50年代这一系列法规的颁布，构建起我国工伤保险制度的基本框架。当时企业的工伤保险(或称之为劳动保护)仅适用于国有企业和城镇集体企业，工伤待遇包括工伤医疗和康复待遇、因工伤残抚恤待遇和因工死亡待遇。二、我国工伤保险制度的几次变革在我国，工伤保险立法始于50年代初。此后，随着我国经济、社会的发展和经济体制、经济结构的改变，工伤保险制度经历了逐步发展和改革的过程。大致可分为三个阶段：首次立法及其适用时期（20世纪50—80年代）改革探索时期（20世纪90年代）重大发展时期（进入21世纪以来）等三个阶段。（一）首次立法及其适用时期（20世纪50—80年代）1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》（于1953年1月重新修订）。这部劳动保险综合法规对各项劳动保险待遇作了明确的规定，并将工伤保险列在各项保险项目之首。该条例对于工伤保险的制度构成做了原则性的规定。例如：在保险费的征缴方面确立了雇主责任原则；在工伤保险待遇给付方式方面，确立了劳动保险基金与雇主分担责任的原则；在工伤待遇方面，包括了医疗和康复待遇、伤残待遇和死亡待遇三大部分，并确立了收入保障与就业保障相结合的原则。根据《劳动保险条例》的规定，当时工伤保险的实施范围主要是国营、公私合营、私营及合作社经营的厂、矿，以及铁路、运输、邮电、工矿、交通事业和国营建筑公司等；实施对象包括了上述企业职工、学徒工、临时工和试用人员。1953年1月，劳动部制定了《劳动保险条例实施细则》，其中对工伤保险等问题作了较为详细的规定。同期还颁布了全国总工会制定的有关管理章程、卫生部制定的职业病名单和管理规定等一系列配套规章。此后，国务院及劳动部、卫生部等主管部门又多次就我国工伤保险的实施做了补充规定。1957年2月卫生部颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将危害职工健康比较严重的14种职业病纳入工伤范围，享受因工伤残和死亡的相关待遇。1978年5月发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对退休、退职工伤人员的待遇做了调整。1987年卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业病划分为职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业传染病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉病、职业性肿瘤和其他疾病等9大类，共99种。《劳动保险条例》是在我国国民经济恢复时期和社会主义改造时期制定的一部保护劳动者权益的行政法规。自该条例规定并实施工伤保险制度以来，对于保障企业工伤职工权益、安定社会和促进经济发展起了积极作用。但是这一制度也存在诸多不足或较大的缺陷，诸如：工伤认定范围过窄且不规范，待遇标准偏低而不符合基本保障和补偿的要求，伤残等级鉴定缺乏统一标准和鉴定机构不健全，缺乏工伤补偿与工伤预防和职业康复的有机结合等等。自1966年开始的“文化大革命”，使已经平稳运行了15年的社会保险体系受到政治冲击而崩溃。工伤保险制度也进入了非正常的时期。在这一时期，负责企业职工社会保险管理的中华全国总工会被停止活动，社会保险体系在中央政府宏观管理层面上出现“真空”；“文革”的发生，打破了企业正常的缴费机制，原有的社会保险制度无法正常运转。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求“国营企业一律停业提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。”其后果是，包括工伤保险在内的社会保险行为及其责任衰变为企业行为和责任。此后，虽然《劳动保险条例》的有关规定仍然是企业处理工伤问题的法律依据，但由于劳动保险基金被取消，工伤保险费用在企业之间的少量调剂也不复存在，使得我国的工伤保障险机制丧失了其应有的社会性和互济性功能，在某种意义上从社会共济制度蜕变为雇主责任制度。工伤者的医疗待遇、经济补偿待遇和工资待遇全部由企业负担。企业的工伤风险难以分散，抵御风险的能力十分脆弱。（二）工伤保险制度改革的探索时期（20世纪90年代）改革开放以来，尤其在经济结构向市场经济体制转型的过程中，经济体制、劳动工资、用人制度、生活费水平等发生了巨大的变化。原有的工伤补偿制度覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险功能、工伤认定标准模糊、缺乏降低工伤事故发生率的有效手段、不利于劳动力合理流动等的弊端也日益显露，难以适应社会和经济发展的要求。建立社会化的工伤保险制度已势在必行。1．地方自主进行的工伤保险改革尝试80年代末90年代初，劳动部在研究劳动、工资和社会保险三大制度改革总体思路的过程中，逐步明确了工伤保险制度改革应“实现工伤保险与工伤预防、职业康复的有机结合，实行工伤保险费用社会统筹，更好地保障职工权益，促进职业安全卫生和社会安定”的指导思想和主要原则，并提出了改革的目标，即：扩大工伤保险覆盖面和保险范围，调整工伤保险待遇，制定评残标准和健全劳动鉴定制度，采取差别费率和浮动费率的方式建立工伤保险基金，对工伤保险事业实行社会化管理。与此同时，我国部分地区自主地开始了工伤保险改革的尝试。改革较早的地区有海南省海口市、辽宁省丹东市、深圳特区、福建省三明市和蒋乐县等。这些地区的劳动部门在当地政府领导下，积极探索、制定改革方案，并经当地政府批准后发布试行。但由于缺乏立法措施、没有统一的评残等级标准，一直处于缓慢的发展状态。直至90年代初期，劳动部开始着手制定的“企业职工工伤保险条例（草案）”和工伤评残标准，[24]对各地的工伤保险制度改革起到了一定的推动作用。海南省人大于1993年12月审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，并于1994年1月开始在全省推行工伤保险。1993年全国有500个市县开展了工伤保险制度改革，参加工伤保险的职工1103.5万人，1996年有1326个市县3102.6万人参保。4年间，参保人数增加了181%。随着各地工伤保险制度改革的不断实践和发展，工伤保险制度和相关的标准也日趋成熟，伤残职工和因工死亡人员的家属的权益基本得到了保障。但是，在工伤保险制度改革中存在着三个突出问题：一是基金统筹层次偏低，工伤保险费实行市县（区）级统筹，相互之间不能调剂，抗风险能力相对较弱；二是因工伤保险制度缺乏立法保证，不具备强制约束力，覆盖面主要集中在国有和集体企业，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参加；三是工伤保险促进安全生产管理的功能没有充分发挥，差别费率和浮动费率机制没有真正实现。由于上述问题的存在，严重影响和制约了工伤保险的发展。2．《企业职工工伤保险试行办法》的实施进入90年代，我国逐步确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经过前十年的改革，我国经济结构和社会结构已经或者正在发生重大的改变。随着经济和社会形势的发展变化，建立与完善劳动和社会保障立法的迫切任务便提上了议事日程。七届全国人大四次会议批准《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出了“要努力改革工伤保险制度”的任务。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了社会保障制度改革的总体思路和框架，其中包括“普遍建立企业工伤保险制度”的目标。1994年颁布的《劳动法》，把工伤保险制度作为五项社会保险之一规定下来，并适用于我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。这些都是改革工伤保险制度的法律依据和政策依据。1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。同年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180—1996）。标志着对多年沿用的旧的工伤保险制度开始了一次全面的改革。《企业职工工伤保险试行办法》在我国首次把工伤预防、工伤康复和工伤补偿三项工伤保险的任务结合起来，明确了我国工伤保险制度的主要任务：其一，实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，分散工伤事故风险，使企业处于平等竞争的地位。其二，扩大实施范围，突破“全民执行、集体参照”的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工。其三，规范待遇项目和标准，使工伤处理有所遵循，维护有关各方当事人的权益，减少工伤争议。其四，实行工伤保险与安全生产相结合的原则，建立工伤预防机制，其中最重要的手段是实行行业差别费率和企业浮动费率。这些工伤保险改革的重要突破，为工伤保险事业的发展注入了新的活力。截止2002年底，全国共有28个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团实施了工伤保险社会统筹，参保人数4406万人，比1998年增加了625万人，5年来年均增长率为3.31%。2002年，参保人数中享受工伤保险待遇人数总计34.86万人，其中：享受伤残待遇人数26.51万人，享受职业病待遇人数2.35万人；因工死亡0.63万人，供养直系亲属5.37万人。较好地维护了工伤职工的权益。但是《企业职工工伤保险试行办法》在施行中还存在一些问题：首先是立法层次较低。《企业职工工伤保险试行办法》作为部门规章，其强制力较弱，缺乏全面推行工伤保险制度的权威。主要表现是：各地方开展工伤保险的进度先后不一，覆盖范围和保障水平参差不齐，天津、上海和西藏尚未实行社会统筹，对非国有企业约束力不强；近几年职工参保人数基本上在4300万左右徘徊，参保率未达到城镇职工的50%。其次是制度不规范。全国仅海南省和广东省由地方人大立法，颁布了工伤保险地方法规，[25]其他地区多以政府部门的规定或规章实施；不少省份仅是原文照转，没有结合当地实际情况制定具体实施意见。因此出现了一系列管理的问题：一是组织机构和人员编制不到位，甚至工伤保险无专人管理；二是认定程序不健全，工伤非工伤界定不严格，各地掌握的标准不统一，工伤争议较多，处理难度大；三是分散风险的社会化机制未充分发挥作用，一些应该由统筹基金开支的保险项目仍由企业负担；四是差别费率不规范。第三，覆盖面仍然过窄。覆盖范围仍主要集中在国有和集体企业，绝大多数地区工伤保险不包含乡镇企业。而城镇集体企业、外资企业和私营企业大多数没有参加保险。一些高风险的行业或大型企业没有纳入社会统筹。在未参加工伤保险基金社会统筹的企业中，大部分国有企业仍在继续执行劳动保险制度规定的工伤待遇。非国有企业的职工则缺乏必要的保障，对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。特别是在外资、私营、乡镇企业，职工缺乏劳动保护、订立“生死合同”的现象屡见不鲜。第四，基金统筹层次过低。全国各地方普遍实行以市县为单位的基金统筹，调剂力度小，抗风险能力弱。一方面，由于产业分布不均衡，一些高风险度行业（如采矿、化工等）企业集中的市县费率过高。另一方面，由于缺乏更大范围的资金调剂，各市都想留有足够的资金以防备大事故后的补偿，一些地区因而将某些必要的待遇排除在保险项目之外，造成工伤保险基金结余过高。第五，差别费率和浮动费率机制没有完全形成