对政府规范性文件有效期制度的思考

对政府规范性文件有效期制度的思考规范性文件有效期制度，是指在制定规范性文件时，即明确其效力存在的具体期限，除非在有效期届满前经过评估并作出继续适用的决定，否则有效期届满后规范性文件就自动失效，不得再作为适用的依据。2006年广州市政府首次在规范性文件中引入有效期制度，同年郑州市政府下发《关于建立规范性文件有效期制度的通知》，对规范性文件规定了有效期。随后全国多地相继出台关于规范性文件有效期的规定。然而，由于目前国务院尚未就规范性文件的有效期制度进行统一规定，而地方政府对此又处于自下而上的探索阶段，导致各地对规范性文件的有效期规定差别较大。这就说明，各地虽然对规范性文件有效期制度予以认同，但在具体功能定位上认识并不统一，因此从功能定位这一独特视角入手，对规范性文件有效期制度进行探讨。一、规范性文件有效期制度的功能定位按照美国社会学家帕森斯的结构功能主义理论，社会的发展是一个不断的结构性过程。当社会行动主体要求满足更多的需求时，自然要求社会系统能够提供新的功能，从而导致社会结构的分化和新的结构化过程。社会结构功能的不断分化，是为了推动实现更高程度的社会整合，就是说社会行为主体的变化与其自身的符号性结构变化同步，社会的结构稳定被异质性因素分化而不断复杂化。功能分化以分化后达到功能专门化和高效化为理论预设，以实现有限社会资源的合理配置和效能最大发挥为目标，因而成为社会发展的主线。任何一种社会制度的本质都可以通过它所具有的社会功能表现出来，而功能确立反过来有利于促进社会制度的合理化。按照结构功能论的相关普适性理论，将有效期制度置于整个规范性文件制度中进行考察，其应当具有以下功能：（一）自动淘汰功能规范性文件作为行政机关行使法定职权的衍生物，有效地弥补了成文法滞后社会生活变化的缺陷，成为行政管理的重要依据。特别是在我国现行行政管理体制下，行政机关执法活动往往优先选择适用规范性文件而不是法律，这就使得文件治国成为习惯和传统，大量的行政性文件被制定出台。在有效期制度建立前，由于规范性文件制定主体众多，打架、冲突、重复的情况时有发生，政出多门、政令不一、各行其是导致政府管理失去有效控制。又因为在效力期限上有始无终，规范性文件竟然渐成泛滥之势。要在浩如烟海的文件堆中寻找准确适当的执法依据，对执法部门而言显得非常困难。基于趋利避害的心理，最便捷也是最直接的办法，就是根据“现实需要”制定新的文件作为执法依据，这反过来进一步加剧了规范性文件的膨胀。有效期制度的确立，意味着建立了一个长效的规范性文件淘汰机制，因为规范性文件制定时设定明确的有效期，预示着只要到期未被重新发布，规范性文件就会自动失效，而不必通过定期清理宣告失效的方式来认定。这种以时间为节点的自然淘汰机制，确保了适时消灭不必要或者不合时宜的规范性文件，从而有效控制规范性文件数量，避免其数量上过度膨胀。由此，行政执法所遵循的依据会更加集中、明确和有针对性，执法资源利用效率也会得到有效提高。（二）动态清理功能“法律既为社会力，则社会变迁，法现象不能不与之俱变.然其社会里，一经具有成形法规体制之后，不论其为习惯法与成文法，其形体固定静止而不变。社会之状态，既常推移变迁而瞬时之停止，则法规形体与社会之实要之间，自不免发生间隙。”这就是著名的法律失灵理论。与此同理，作为与社会生活联系更为紧密的行为规范，规范性文件的更迭相对于法律而言更为迅速，失灵的可能性也更大。为了消灭没有实效的规范性文件，我国以往主要依赖不断开展专项清理和集中清理活动，同时消除过时文件与现行文件冲突问题。但这种繁杂的运动式文件清理方式，并不能很好地解决文件超发问题，因为这种清理工作主要由政府法制部门来实施，受人员、时间等条件限制，只能够对一定时间段的规范性文件进行清理。往往是旧的文件未清理，新的文件已经相继出台。如果清理工作由相关政府部门在系统内进行，由于清理标准的原则性、概括性，加之清理主体的复杂性，因为政府部门对规范性文件的起草、管理并不统一，清理效果可想而知。比如，虽然近年来我国已经多次开展类似清理活动，但诸如独生子女费每月５元，实行了３１年；职工探亲假规定，实行了３２年；每月几元到几十元不等的洗理费、书报费，实行了３０多年；防暑降温费，“模糊执行”了５３年。有些规定在数十年前出台后就几乎没有任何变化，“沉睡”不醒中却仍在行使对今日社会的指导性职能。有效期制度的确立，意味着建立了一个动态的规范性文件清理机制。明确具体的有效期迫使政府部门必须定期对其活动和制度进行评价，这就促使规范性文件制定机关必须增强工作自觉性，主动跟踪规范性文件的实施情况，并依据经济社会的发展和变化，及时对规范性文件进行实施后的评估，并对其内容进行更新，对其效力进行重新明确。由此，政府法制部门也就由规范性文件的具体清理者转变为清理行为的监督者，既节省了大量的行政成本，也提高了行政效率。（三）监督制约功能“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验，拥有权力的人们使用权力一直到需要遇有界限的地方才休止。”孟德斯鸠对权力扩张性的阐释，深刻揭示了对权力进行制约的必要性与合理性。而现代政治学已经揭示，权力制约的途径无外乎以权力制约权力和以权利制约权力。有效期制度打破了规范性文件“终身制”，行政机关不可能在文件制定时再奉行一劳永逸，也不可能仅因为“管理需要”就制定新的规范性文件，而对旧的规范性文件熟视无睹。规范性文件备案审查制度，形成了行政机关自上而下的层级监督，立法机关由外而内的权力监督，以权力制约权力成为现实。而规范性文件未向社会统一发布不得作为执行依据的依法行政强制性规定，使得规范性文件由“内部规定”演变为全面公开的对象，社会大众可以明确知悉规范性文件的内容和时间效力。特别是随着权利意识、监督意识的增强，公众跟踪行政机关对规范性文件的制定，关注相关制定机关的后续行为，并及时对规范性文件的内容和制定程序提出异议，已经成为当前政府法制部门开展规范性文件审查的常态，以权利制约权力成为可能。在全方位的监督之下，规范性文件的制定机关必须及时进行实施后的评估、修改或确认等行为，行政不作为、慢作为成为不可能，规范性文件立、改、废的随意性也会被有效避免，因为上位法变化而导致的规范性文件事后违法问题也会被及时发现并调整。同时，基于在合理期限内可以预见的规范性文件效力变化，公众对规范性文件的内容甚至规范性文件制定、管理等制度提出意见建议的积极性、主动性被激发，由此规范性文件的质量得以保障，制定过程的科学性、民主性也会得到进一步提升。（四）秩序安定功能稳定性是制度的本质属性，也是其价值基础，因为任何制度都是通过一系列制约来实现的。作为公共规则，制度从建立到实现需要一个过程，也就是说制度的建立到真正发挥作用并形成一定的经济社会秩序，必须依赖公众对该制度进行了解、学习、熟悉和适应。正是基于制度的稳定性，社会公众可以产生安定的预期，进而进行理性决策。相反，如果一项制度的效力可能随时突然终止，则难言权威性，公众也就不会对其产生信任。即使是执法者，也会因此随时面临进退维谷的两难境地。有效期制度的确立，意味着建立了一个稳定的规范性文件适用机制。通过设定行政规范性文件的有效期，使得公众对于文件的生效和废止期限清楚明白，并且产生依规行为即会获得合法收益并且受到法律保护的合理期待。这种期待的特性会在国家和公民之间形成一个基本的利益诉求，即“公民以国家的规定和措施为准的期待和安排，不会因为快速的、也许甚至是倒退的改变而受到破坏和剥夺。”换言之，公众就能根据已公布的规范性文件的“生命”期限做出妥当处置，有效规避规范性文件失效后所带来的不必要的风险，因为规范性文件主要是根据一定的经验需求，将权利（力）义务的一致性、连贯性引入了法律过程中，为公民社会生活提供了较高程度的有序性和稳定性。人们容易据此作出是积极作为还是消极不作为的选择。另一方面，规范性文件“生命”周期的不可逆，有利于制定部门规范自身的行为，减少部门利益对规范性文件内容的影响，防止利益部门化和部门利益法制化。而规范性文件到期的自动失效，使得行政部门难以再将“终身制”的规范性文件作为挡箭牌，以对其有利的原有规定来逃避现有义务的履行成为不可能。在动态的调整中，秩序的安定可以得到公平、规范、有效地维护。二、规范性文件有效期制度的现状分析（一）关于有效期制度的规定体例通过检索可以发现，当前少数地方政府因为种种缘故未明确规范性文件有效期制度。比如，2007年《甘肃省规范性文件监督管理办法（草案）》设定了规范性文件有效期制度：“规范性文件有效期自发布之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。”但是，2008年正式发布的甘肃省人民政府令第46号《甘肃省规范性文件管理办法》却取消了该项内容，原因是甘肃省政府认为：“现在实行规范性文件有效期制度的时机尚不成熟，准备不够充分。”部分省级政府虽然规定了规范性文件有效期，却又将省政府的规范性文件排除在外。比如，2009年吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》第八条虽然分类规定了规范性文件有效期，但同时明确“以上规定不适用于省人民政府制定的规范性文件。”此外，绝大多数地方政府都出台专门的政府规章或者规范性文件，具体设计了规范性文件有效期制度，但规定方式各异：一是仅明确规范性文件有效期的最长年限。比如，2009年成都市人民政府令第166号《成都市行政规范性文件管理规定》第二十四条规定：“制定行政规范性文件应当设置载明该行政规范性文件有效期的专项条款，直接对行政规范性文件有效期作出具体、明确的规定。行政规范性文件有效期自施行之日起不得超过5年。”郑州、广州也有类似规定，但时间起点不同。2006年郑政文〔2006〕127号《郑州市人民政府关于建立规范性文件有效期制度的通知》规定：“有效期根据实际情况确定，有效期最长自规范性文件发布之日起不超过五年。”2011年广州市人民政府令第52号《广州市行政规范性文件管理规定》第三十一条规定：“行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过5年。”二是明确了规范性文件最长有效期及例外。比如，2007年陕西省人民政府令第119号《陕西省标准性文件监督管理办法》第十六条规定：“规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。”天津市则是对例外情况下的有效期依然进行了明确限制，2007年天津市人民政府令第125号《天津市行政规范性文件管理规定》第十四条规定：“行政规范性文件应当规定有效期限，明确规定生效与废止时间，有效期限一般为5年。特殊情况下，有效期限可以适当延长，但是不得超过10年。”三是分类明确了规范性文件的最长有效期。比如，洛阳市是按照规范性文件制定主体进行分类，2008年洛阳市人民政府令第100号《洛阳市规范性文件制定程序和备案办法》第三十一条规定：“市政府制定的规范性文件的有效期最长自规范性文件发布之日起不超过5年；市政府所属工作部门、县（市、区）政府及其所属工作部门、乡镇政府的规范性文件的有效期最长自规范性文件发布之日起不超过3年。”厦门、广州、上海等地则是以规范性文件的性质进行分类，比如2010年厦门市人民政府令第141号《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十八条规定：“有效期自文件实施之日起一般不超过5年，暂行（试行）类文件有效期不超过2年。”但广州对“暂行”、“试行”的规范性文件有效期规定较长，2012年《广州市行政规范性文件制定规则》第三十五条规定：“除专用于废止原有的行政规范性文件外，行政规范性文件应当注明有效期，有效期最长不得超过5年；文件题目标注为‘暂行’、‘试行’的，其有效期不得超过3年。”上海则增加了对“通告”有效期的规定，2003年上海市人民政府令第18号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二十六条规定：“规范性文件的名称为“通告”的，有效期自施行之日起一般不超过1年；未明确有效期的，其有效期为1年。”四是明确规范性文件最长有效期，同时设定有效期的最低年限。比如，2011年山东省人民政府令第238号《山东省行政程序规定》