美国洪水保险体制的沿革与启示

美国洪水保险体制的沿革与启示打印复制链接大中小发布时间：2011-04-1615:42:15摘要美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家，并力图将洪水保险计划与洪泛区洪水风险管理有机地结合起来，经过艰难曲折的探索，闯出了一条成功之路。我国的洪水保险体制正处于积极探索阶段。中美两国虽然国情差异较大，但以洪水保险作为推进洪泛区洪水风险管理的经济手段，并以立法与国家计划来保障实施的作法是值得借鉴的。关键词：洪水保险洪水风险管理1引言美国是世界上最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段，以抑制洪灾损失急剧上升趋势的国家；也是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统中的重要一环，制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家。美国洪水保险体制的发展，走过了一条艰难甚至是非常曲折的道路，体现了积极探索、不断进取的精神。最终形成了由联邦紧急事物管理署(FEMA)管理的国家洪水保险计划与私营保险公司相互补充的发展模式。目前，国家洪水保险计划已作到收支平衡，在防洪减灾中发挥了积极的作用。我国自1980年恢复保险业务起，也进行了洪水保险的研究和试点。但是对于洪水保险在我国推广的意义与必要性，对于适合我国国情的洪水保险的推广模式，目前仍处于朦胧的认识阶段。深入了解美国洪水保险体制形成的背景及其经验教训，可以少走他人已经走过的弯路；同时，避免盲目引进不适合我国国情的做法。本文试图对美国洪水保险体制的几次重大变革的动因，遇到的问题与对策，对策实施效果等作初步的分析，对两国实施洪水保险的目的与条件作一比较，以助于探讨适合于我国国情的洪水保险体制。2美国的洪水保险体制的沿革2.1美国保险业发展的初期——洪水保险从热到冷19世纪末20世纪初,随着工业的发展与社会对资产安全保障需求的增长,美国保险业有了迅速的发展。这些私营性质的保险机构以赢利为目的，为了吸引更多的保费，洪水灾害的损失也被积极列为保险赔付的范畴。在洪泛区中保户尚少的情况下，水灾损失的赔付对保险公司不构成严重的负担，收少赔多的实例正好作为保险公司广告宣传的样板。随着保户覆盖率的增加，一旦水灾发生，保险公司一下子要面对大量的赔付对象。尤其是对于在局部区域中发展的小的保险公司来说，从事洪水保险的风险极大。20年代后期，美国一些保险公司因大洪水而遭受了灾难性的损失。由此，保险业认识到洪水保险与一般事故损失的保险有完全不同的特点。私人保险业对洪水保险的热情迅速冷却，至多只受理汽车和活动房屋的水灾保险。这一现象持续了几十年。2.2美国首次关于洪水保险的立法——近乎流产的尝试50年代初,美国开始重视洪水保险的研究。美国人发现,尽管几十年来,政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建,但水灾损失依然不断增长,政府救灾费用的负担越来越重。美国人认为,其原因在于洪泛区土地不合理的开发与利用。洪泛区地价低廉,防洪工程的兴建更是大大激发了投资者的开发热情。为此,1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》,创设了联邦洪水保险制度。国会希望通过对洪泛区征收洪水保险费,一方面可以部分抵消地价低廉的诱惑;另一方面,能减轻政府救灾补助的财政负担。当时洪水保险业务仍由私营保险公司承担,若政府不予资助，一场大的洪水甚至可以导致数家保险公司破产。因此，国会意识到民间保险业应得到联邦政府的支持，否则不能承担洪水保险。但是，由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑，保险基金一直未获批准。2.3创立国家洪水保险体制——用心良苦但应者寥寥上述争论持续十多年后,终于有了重大的进展。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》,次年制定出了《国家洪水保险计划》(NFIP)，建立了国家洪水保险基金。此举的目的非常明确,就是国家下决心将洪水保险作为推动洪泛区管理的重要经济手段，以抑制洪灾损失急剧上升趋势。为了加强领导,国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局(FIA),负责国家洪水保险计划的管理。FIA与国家洪水保险者协会建立了合作关系。该协会是120多家私营保险公司的联合体。联邦政府对保险费收入和实际支出的差给予补助，并承付超过私营保险公司财力的赔偿费。联邦补贴率约占实际保险费的10%。根据新法律，只有参加NFIP的社区(Community),才能购买由联邦补贴的洪水保险。而参加NFIP的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：①采取措施限制洪水风险区的开发；②引导拟建项目避开洪水风险区；③协助减轻洪水破坏；④采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。1968年的洪水保险法实施之后遇到两大困难。①计划是自愿性的。因为短期内要增加居民的负担，许多社区对此不感兴趣；②为了确定保险费率，需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险区划。而这项工作至少需要5年才能完成。结果，尽管在政府补贴的优惠条件下，房屋财产投保金额每100美元仅25美分，计划实施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险,总共只售出20份保险单。为了克服这一矛盾，1969年国会修改了原法规,制定了洪水保险应急计划，允许各社区在洪水风险研究未完成的情况下以部分投保的形式先参加保险计划。应急计划中，洪水保险费率暂时采用全国平均的保险费率，但是，洪水保险费的最高限额只能采用正式计划中的低档级。应急计划实施后,洪水保险的参加者有所增加，但直到1973年5月,在近2万个有洪水问题的社区中，仅有3000个参加了洪水保险计划，只占应参加者的15%，国家的救灾费用仍不断上升。2.4强制性洪水保险体制的推进——从合作到分裂为了加强国家洪水保险计划的推进力度,1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》,将洪水保险计划由自愿性改为强制性。该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助，除非①财产所在社区参加了国家洪水保险计划；②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助，如洪灾补助、无偿救济和灾区减免所得税等，而且包括联邦机构保险和管理的各种贷款。该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划，将受到惩罚。强制性保险计划实施之初，激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令,1977年又通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款,但要求信贷机构告之借贷人,他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。1977年底,由于对洪水保险中权益的争吵达到无法协调的地步,联邦保险管理局(FIA)解除了与国家洪水保险协会的合作关系。无论争论双方谁是谁非,洪水保险计划经费的使用情况都令民众难以容忍。1977年，美国国家洪水保险计划的总费用为6.12亿美元,其中2.11亿支付洪灾损失,2.47亿支付联邦政府对保险计划的研究费用,其余1.54亿为保险业务开支、保险储备金、联邦有关洪水保险的行政开支,即从民众手中收取的洪水保险费用仅有1/3真正回到了灾民手中。尽管如此,美国政府仍然坚持谋求推进强制性洪水保险计划的方式。1979年,FIA转归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。1979年底，共有16732个社团购买了180万份保险。这一年，国家洪水保险计划支付66175个申请者4.275亿美元，总统灾害基金以不同形式提供了2.295亿美圆的救济资金,联邦小企业管理局和农民家庭管理局向灾区发放的救灾贷款达18亿美元,洪水保险计划投入的救灾经费约占总投入的1/6。2.5现行美国国家洪水保险体制的形成——第二次握手1981年,FIA开始谋求重新发挥私营保险公司在NFIP中的作用。经过与几家大的保险公司和保险业协会代表的艰苦谈判，提出了一个“以你自己的名义”的计划(WYO)。私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险,但不承担赔付的风险。私营保险公司将售出的保单全部转给FIA,按保单数量获取佣金。FIA负责保险金的统一管理和使用。1983年8月,FIA向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请,至1986年10月,已有200多家私营保险公司与FIA签约向社会提供洪水保险服务。新的管理模式既体现了FIA在国家洪水保险计划中的主导地位,保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用,又充分利用了私营保险公司的业务网络。从1985年起,NFIP实现了自负盈亏,不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。至1996年4月,全美参加NFIP的社区数已达18469个(占应参加数的87%,其中参加正式计划的18277个,参加应急计划的192个),共售出3416842份保单,平均每份支付保险金284美元,收入保险费11.415亿美元,投保总额达3496.447亿美元。国家洪水保险计划总体上作到了收支平衡,尚有2600万美元的结余，另有向财政部的借款6.886亿美元(法律规定的限额为10亿),以应付特大水灾的赔付。3美国洪灾保险的主要特点3.1洪水保险由国家设专职机构专项管理1979年起,联邦保险管理局(FIA)归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，一为全国洪水保险计划(NFIP),另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。大的洪灾一旦发生，受灾区域内赔付对象占投保群体的比重很大，在局部区域发展业务、资本有限的私营保险公司往往难以承受。只有国家才有力量在全国推行强制性洪水保险，在更大的范围里调济使用保险经费。同时，作为国家财政补贴的非赢利性的国家洪水保险计划，也必须是国家专项管理的。3.2洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性洪水保险是美国重要的洪泛区管理措施之一。地价低廉使洪泛区土地的开发利用产生极大吸引力。而一旦受灾，根据美国的法律，联邦政府要承担救济的责任。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失,美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。NFTP既是美国的洪水保险计划，又是洪泛区管理计划。洪泛区管理是政府行为,必须依靠地方政府实施。但地方政府未必肯下力气作好这项既得罪人又不易见到短期效益的工作。美国将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件，这就对地方政府形成了双重的压力——不加强洪泛区管理,就失去联邦政府的救灾援助，同时也可能失去选民的支持,从而促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。因此,所谓强制性洪水保险,首先是针对地方政府而言的；而对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，强制性并不是强迫参加洪水保险，而是义务与权利的约定。3.3洪水保险有法可依,并经历了逐渐完善的过程从1956年通过《联邦洪水保险法》开始,联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》,1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是积了40年的经验和教训,才形成了一套行之有效的法规与管理办法。尽管如此，美国的洪水保险仍有相当大的死角。据FEMA官员介绍,洪泛区中约有40%的居民,自以为对洪灾损失有足够的承受能力,宁肯受灾后不要联邦政府的救助,也不愿购买洪水保险。1993年密西西比河大洪水中,受洪水破坏的建筑有4万余间,其中参加了洪水保险的只有11491间。3.4国家洪水保险的对象与额度是严格限定的美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业,主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元,室内财产对居民不超过6万,对小型企业不超过30万。不保的对