安宁张德义对城乡一体化农村新型社区管理工作的思考(再审稿)

1对城乡一体化农村新型社区管理工作的思考——以安宁市为例中共安宁市委党校张德义随着安宁市城乡一体化进程的推进，一个既有别于传统的行政村，又不同于城市社区的新型农村社区已经形成，建立与安宁市经济社会发展相适应的新型社区治理结构已成为了当务之急。带着这个问题，笔者深入安宁市农村社区和相关职能部门开展调查研究工作，走访了基层干部和村民，采取个别座谈、实地调查等形式，对在农村城乡一体化后的农村社区管理工作进行探讨，以期为新时期新型农村社会管理体制创新提供镜鉴。一、安宁市城乡一体化农村新型社区建设的基本情况云南省安宁市位于昆明西郊，距昆明主城区28千米，是云南省重要的钢铁、磷盐化工基地,市域面积1301平方公里。1995年11月9日，经国务院批准，安宁成为昆明周边唯一的县级市。安宁利用距离昆明20分钟的半小时经济圈范围确立县域经济发展模式，以超常规方式推进城市化进程，从而带动城乡一体化的跨越式发展。2008年，安宁市先行在20个村民委员会开展农村社区建设试点工作，将试点村与新农村建设试点村相对应，初步形成了以连然街道极乐村为主的城郊结合部农村社区，以县街街道鸣矣河村、县街村及八街街道八街村、草铺街道草铺村为主的集镇型农村社区，以温泉街道官庄、禄脿街道艾2家营、县街街道石庄村为主的传统农村社区等不同类型的农村社区建设模式。2011年，全面实施撤镇设街道办事处及迁村并点、撤村并居工作，引导农民有序向集镇和城市集聚。2012年至2014年底，安宁市共计27013户、51905人农业人口转变为城镇居民，仅政府部门主导的农村劳动力转移就累计达3.25万人。2014年“农转城”人数达12303人，继2013年青龙、金方街道农业人口全部“农转城”后，温泉、太平街道也实现了农业人口清零。全市城镇化率由2011年的68.4%提高至2014年末的72.56%。全市已建、在建的新型农民集中居住区达25个，入驻农村居民达10000余人；建设各类保障性住房10957套，廉租房实现应保尽保，公租房分配已经启动。目前，安宁市辖九个街道，34个城市社区149个居民小组，64个农村社区347个村民小组，总人口35.7万人（农村人口10.3万人）。已经形成了差别发展、差别建设“和谐社区”的态势，其主要类型有：连然宝兴服务型社区、极乐村就业型社区、螳川诚信型社区；金方新村党建爱心型社区、阳光社区志愿服务型社区、望湖社区友爱宜居型社区；八街五岳农村法制型社区；县街鸣矣河农村文体服务型社区；温泉官庄农村就业型社区；草铺柳树花园服务型社区。二、安宁市城乡一体化农村新型社区新的特点新型农村社区，是在统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下，为整合社会资源、促进农村全面发展，在科学规划、合理布局、广泛参与、稳步推进的基础上，通过村庄合并、集约发展的方式，组建而成的新的农民生产生活共同体。安宁市城乡一体化农村新型社区建设3正在尝试开辟产业综合体模式（草铺、金方街道）、旅游小镇集群化模式（温泉、青龙街道）、产城融合一体化模式（太平街道）、旧城改造与更新模式（连然街道）、新型农村社区发展模式（八街、县街、禄裱街道）这五大城镇化发展路径。它们具有以下新的特点。1、新的时代背景，即统筹城乡发展、推进城乡一体化。2005年党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大部署，2006年党的十六届六中全会提出了“积极推进农村社区建设”的号召，安宁市也掀起了建设新农村及社区的活动，其农村的经济、政治、社会、文化也获得了快速发展。2010年中央一号文件首次提出了“城乡统筹”，安宁市农村发展进入了“城乡统筹”、“城乡一体化”时期，新型农村社区也逐渐进入了人们的视野，新型农村社区建设跨越发展。2、新的层次定位，即新型农村社区是城乡之间的过渡形态。安宁市新型农村社区建设提高了农村土地资源的整合程度，使现有资源发挥出更大的效应。太平街道始甸.妥睦、册峨居住区通过地域上的集中建设，实现了农村基础设施共建共享的要求，解决了各小行政村、自然村无力建设或重复建设问题，减少了公共支出，有效压缩了建设成本，为实现城乡公共服务均等化奠定了基础。安宁市城乡一体化农村新型社区是将新型农村社区界定为城乡之间的过渡形态，等新型农村社区发展到一定阶段，制度障碍消除之后，其最终定位必然会趋向“城市”。3、新的经营方式，即农业适度规模经营，协调发展工业、商业、旅游业。安宁市在新型农村社区规划建设的过程中，强调统筹考虑产4业规划，加强“一社一品”建设。在人口集中居住的过程中，引导农户自愿流转土地，发展适度规模经营，走农业园区化之路，改变过去单纯靠农业、小户分散经营的传统农村经营方式，逐步形成农业适度规模经营，协调发展工业、商业、旅游业的新的经营方式。八街和县街两街道是安宁市的水资源保护区，安宁市采取相应的措施积极引导富余劳动力搞农产品加工、运输、销售等，拉长做粗农产品产业链，增加农产品的附加值，鼓励村民宜农则农，宜工则工，宜商则商，宜游则游，引导农民充分发挥其能力，快速转变成现代化的、职业化的新型农民。4、新的人际关系，即和谐、理性的人际关系。安宁市城乡一体化进程实行村庄合并、共同居住的生活模式，打破了旧的村与村、组与组和家族、宗族的传统居住格局，形成了“广入住、大融合，谋发展、促和谐”的新的人际关系。柳树花园社区居委会由原来6个涉及搬迁的村民小组组成，社区及时制定了统一的《村规民约》，通过各种会议、培训教育，引导搬迁居民讲卫生、讲文明，爱护城市环境、遵守交通规则，养成良好的卫生习惯，提升精神面貌，促使搬迁群众早日融入城市生活。社区内的农民按照市场需求结成一种“契约”，以合作社的形式或协会的形式维护集体的利益，社区成员的集体化合作得以加强，形成了良好的理性人际关系。三、安宁市城乡一体化农村新型社区建设工作取得的成效及经验1、夯实基础，实现社区综合服务设施的全覆盖。截止2014年底，安宁市建成了64个400平方米以上农村社区综合服务中心，初步形5成了以综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、服务站点为补充的社区服务设施网络；总投入资金1.3亿元，实施了212个自然村道路硬化313.4公里；投入资金500万元，新建或改扩建了100平方米标准化农村社区卫生室54个；投入资金3.76亿元，新建（改扩建）了中小学校7所，新建校舍面积12.63万平方米。2、突出重点，实现社区各项服务的全覆盖。2012年至2014年，安宁市投资600万元建设了9个街道为民服务中心，投资328万元建设64个农村社区为民服务站，强化了政府公共服务，着力推进了便民服务体系建设，使广大村民不出社区就可方便快捷地办理各种公共事务。按照“村委搭台、会员唱戏、自负盈亏、风险共担”的运转机制，实施助农增收服务，促进农村经济发展。积极引导村民在自愿的基础上，鼓励和支持合作社之间的产业联合和要素联合，提高农民组织化水平，提高农产品市场竞争力。建立了红梨协会、食用玫瑰协会、葡萄协会、浅水藕协会、野生蔬菜协会等农村专业经济组织153个，社区民间组织255个，367个“万村千乡”连锁店或便民超市，118个农资服务站（店），向村民提供农业生产资料、农产品信息咨询、农业科技、商业信息等服务。建成了省级重点村45个、昆明市级重点村46个，生态示范村34个，实现了行政村公交车通达率、“万村千乡”市场覆盖率、自然村通村道路及村间道路硬化率、信息村达标率、生活垃圾集中处理率100%，农村生产、生活和居住环境发生明显变化。3、创新管理，积极探索进城农民市民化新举措。在进城农民从6村民蜕变到市民的道路上,安宁市草铺街道柳树花园社区首创出“共筑保护屏障、共走富裕之路、共建城市小区、共创文明居民”柳树模式。他们筑牢了资金集体托管、养老保险、人人就业、援助就业四大保护屏障。他们结合实际及时制定了《柳树花园社区村规民约》等9项工作制度和管理规定，让社区居民在自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的过程中努力向文明市民的标准看齐,共建文明社区、争当文明市民；他们施行了村集体资产股份制改革，把集体资产量化到人，让社区居民变股民，人人关心社区的集体利益、个个爱护社区的集体资产，最终实现共同富裕的目标。不但实现了经济管理、福利发放“两统一”，还有效解除了社区老年人老无所养之忧，使青壮年做到“人尽其才”，杜绝了好逸恶劳、游手好闲的“食利阶层”的产生，防止了平均主义大锅饭和贫富分化严重现象的发生。太平街道妥睦村，积极创办管理公司、提高农民就业技能、批量输出劳动力、统一土地流转、利用剩余土地“引凤来巢”等措施，让村民农转城后的各项保障变得更有力。四、安宁市城乡一体化农村新型社区治理的新需求1、居民需求多元化。随着安宁市城乡一体化进程的加快，新型居住形态改变了农民原有的生活方式和利益联系方式，必然要求生产方式与管理模式的转型与重构。农村社会日益分化为众多的阶层和利益群体，人们的兴趣、爱好、价值观念、收入水平、经济利益多样化，其服务需求也日益多元化、复杂化，居民纷纷要求享受城市化的公共服务。72、治理主体多元化。安宁市在新型农村社区建设过程中出现了失去土地的居民、土地流转业主，来农村养老定居的城市居民、农民专业合作组织、新型农村集体经济组织、各级各类社会组织等新型主体，已经成为新型农村社区治理的重要主体。如沿螳螂川两岸的农户随着产业结构的调整和就业方式的改变，原农村社区同质性的劳动人口逐渐分化为异质性的各行各业的劳动人口，部分农户开起了农家乐，又当老板，又当小工。如柳树花园社区实施“撤村并居、迁村并点、生态移民、统规统建”集中规划建设后，由三个村民委员会的6个村民小组农转城后组成，多元化治理主体的出现与合作共治已经成为新型农村社区及其治理的显著特征。3、社区结构开放化。在城乡一体化和经济快速发展的农村，安宁市田园农耕式村落社区的结构已完全分化，形成了更加开放化的社区结构。2014年,安宁市三大产业比重由年初的5.0:57.3:37.7转化为年终的5.2：54.1：40.7，其中三产比重超过40％。在经济快速发展的农村，形成了独特的与城市不同的工业、农业、商业、建筑、运输、服务业齐全的产业结构及开放化的社区结构。连然街道极乐农村社区属于安宁城郊结合部，下辖七个村民小组，常住人口829户只有1932人，而流动人口就达5730人，大量外来务工人员的涌入，使社区人口的异质化更加明显。4、利益诉求增多化。安宁市新型农村社区利益格局复杂化，社区管理范围宽广，涉及居民的自身利益繁多，利益纠纷增多。柳树花园社区历经了3次搬迁，多村合并后，利益分配的明显差异极易引发8攀比，影响到社区的整体和谐发展。他们的诉求涉及征地拆迁、土地流转、居民就业、基础设施建设、环境卫生维护、社区服务、物业管理、治安调解等事务明显增多，土地利益、发展利益、社会保障等诉求明显增强。农民集中居住后，在一定程度上带来劳动生产半径增大，生活、居住成本增加，就业、就学、医疗、社保等方面的问题都要求在新的社区服务和管理框架中加以解决。随着身份的转换和生活方式的变化，农民的文化需求大量增加，要求参与社区治理的愿望和要求也日趋强烈。五、推进安宁市新型农村社区管理体制创新的路径(一)明确和发挥社区治理中的两个组织职能安宁市社区善治程度的提高需要社区治理中各不同主体的协调与配合。政府和社区在社区治理中处于不同的地位,扮演着不同的角色，明确各社区治理主体的职责,发挥好各个主体的作用是社区治理的基础。一要明确政府在社区治理中的公共服务和社会管理职能，发挥政府在公共服务供给过程中的组织者、召集者和指导者作用。要树立与政府社会管理和公共服务职能相适应的理念，坚持以人为本，强化社区治理服务理念。政府的社区治理公共服务内容、目标和方式等，应以公众为导向，政府的社区管理与服务本质上是由公众需求决定的。要建立和完善城乡统一的公共服务制度，积极构建和完善公共教育体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共文化服务体系、就业服务体系、社会保障体系和公共安全体系等。二要明确社区的自治职能、协助职能、监督职能，提高新型农村社区的社会整合能力。要改进基9层党组织在社区管理中的领导方式，合理界定社区党组织的社会管理