宋才发和谐社会视野下新农村建设法律制度的改革与创新

1宋才发：和谐社会视野下新农村建设法律制度的改革与创新和谐社会视野下新农村建设法律制度的改革与创新宋才发1，潘善斌2（中央民族大学法学院，北京100081）摘要实施和推进我国社会主义新农村建设是构建社会主义和谐社会的重要内容，完善法律制度体系是新农村建设健康、稳定与可持续进行的客观要求和重要保证。我国立法资源配置不合理，服务于社会主义新农村建设的法律供给严重不足，以及在立法理念和立法价值取向上存在的偏差，不利于农村的发展和农民权益的保护，阻碍着新农村建设的推进。必须加强国家宏观层面上的立法，为社会主义新农村建设法律制度的改革与创新创造条件，构建崭新的、完善的社会主义新农村建设的法律制度体系。关键词和谐社会；新农村建设；法律制度，改革创新《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”[1]（P5）构建社会主义和谐社会，要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”[1]（P6）构建社会主义和谐社会的重要任务之一，就是要依法推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。一社会主义和谐社会本质上是民主法治的社会。和谐社会就是要尊重人民群众的创造精神，让人民群众的积极性得到充分发挥，使各种积极因素得到充分调动；就是要有效解决各种社会矛盾和纠纷，确保社会的稳定团结；就是要在经济发展的基础上，不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需要；就是要以人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾各个方面群众的利益。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石，是社会主义和谐社会得以建立的手段和途径，和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。社会主义和谐社会应是一个公平正义的社会。所谓公平正义就是要将社会各方面的利益关系进行妥善协调，使人民内部矛盾得到有效处理，社会公平和公正得到切实维护，并且使大多数社会成员都能够享受到改革开放和社会主义现代化的成果。维护和实现社会公正，是法治社会进行制度安排和创新的重要依据，是协调社会各阶层相互关系的基本准则，也是一个社会具有凝聚力、向心力和感召力的道义源泉。推进社会主义新农村建设是我国社会主义改革与发展进程中一次带有全局性的战略大作者简介：1.宋才发（1953-），男，湖北武穴人，中央民族大学法学院教授，法学博士，博士生导师，主要从事法学研究；2.潘善斌（1966－），男，安徽安庆人，贵州民族学院法学院教授，法学博士，硕士生导师，主要从事经济法研究。基金项目：论文为教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)；国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。2调整，其重大的现实意义和深远的历史影响都是不容低估的。我们也必须清醒地认识到，社会主义新农村建设是一个综合性的、系统化的目标体系和长期的战略性任务。它不仅涉及到中央一系列现行政策的重大调整和各方面利益关系的有机整合，还涉及诸多法律法规的修改和创设，因而社会主义新农村建设的制度供给任务是相当艰巨的。我们必须从整体上将社会主义新农村建设纳入到法治的轨道上来，改革和创新建设社会主义新农村的法律制度，为正在日益推进的新农村建设实践提供强有力的法制依据和法律保障。推进社会主义新农村建设战略是实施依法治国方略的必然要求。依法治国是我国国家治理和社会治理的基本方略，尊重和保障人权已成为我国根本大法的一项基本原则。民主、公平与正义是社会主义法治原则最集中、最重要的价值体现。社会主义社会法治和人权原则所追求的目标，就是要使得每一个社会成员都能够在平等、自由的前提下获得生存权和发展权。我国目前仍然存在的城乡二元化的政治、经济与社会制度，不仅制造出了城市与农村的巨大的反差，更带来了社会成员阶层之间利益冲突问题。譬如，农民在政治权利、经济权利和社会权利方面获得平等保护严重不足，就是社会治理没有充分体现社会主义法治原则的具体表现。依法治国方略和人权保障原则，要求作为广大人民群众根本利益总代表的执政党和人民政府，必须义无反顾地帮助那些依然处于贫困落后状态下的农民尽快摆脱贫困，尤其要让农民群众更多地分享到工业化、城市化和现代化的积极成果，为他们创造更多的发展自身、改变现实状况的机会，从而实现人的全面发展的愿望和要求。否则，就会直接动摇党和国家各项政策法理上的基础及其执政党的执政地位。社会主义新农村建设战略的实施与推进，正是为了从根本上扭转目前城乡发展极不均衡的局面，从根本上确立农民发展的主体性地位，从根本上改变目前农村政治、经济、社会和文化落后的状况，从根本上维护和保障广大农民的各项合法权益。全面推进社会主义新农村建设，实质上就是要还农民以正义和公平，充分尊重和保障农民的人权。正是从这个意义上，我们认为推进社会主义新农村建设战略的本身，就是依法治国方略的具体要求和生动体现。完善的法律制度体系是社会主义新农村建设健康、稳定与可持续进行的客观要求和基本保证。法律制度是规范人类自我行为的规则系统，是一种以“权利—义务”关系配置为核心的具有普遍性和强制性的社会规范。现代法治意义上的法律制度具有显著的利益调控和行为激励、约束功能，它不仅可以通过“权利—义务”规范体系的调整机制来对社会各群体间的利益进行合理的分配与平衡，还能够通过责任机制来抑制着任何运行系统中可能出现的任意行为，为人们的行为提供合理的预期，激发人们之间的相互信赖与真诚合作。因此，社会主义新农村建设必须通过法律制度来推行和促进。尽管党在政策上曾连续多年以“1号文件”对农业、农村、农民问题做出指示，但是，这毕竟属于政策层面，政策上的重视并不能够等同于法律的保护。经过实践证明确实好的、适用的政策，只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实。原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的积极作用。因为法律是对国家政策的系统化、规范化和具体化，具有较强的稳定性与连续性，并被赋予了国家强制力，而这些往往是国家政策所不具备的。只有通过权威性的法律将社会主义建设的动力机制、激励机制、保障机制和约束机制固定下来，明确国家与社会、中央与地方、城市与农村、政府与农民各自的权利、义务和职责，建立起一套有中国特色又符合农村实际需要的法律运行机制，真正做到依法办事、违法必究，才能确保社会主义新农村建设健康、稳定与可持续进行。这是因为：（1）社会主义新农村建设的性质和方向需要法律保障。在新农村建设过程中坚持社会主义方向，就是要始终把人民的利益摆在首位，把维护和保障人民的权益作为执政党执政和国家一切政策制定与实施的出发点和根本点；坚持新农村建设中农民的主体性地位，尊重农民的意志和愿望；党对农村的绝对领导、农民集体土地承包经营制度和村民自治制度等都不能改变。（2）农民发展的主体性地位、所享有的合法权益以及农民对工业化、城市化和现代化利益的分享都需要通过法律的途径来保障。只有从法律上明3确了农民的法律地位和法律权益，广大农民才能够真正拿起法律武器保护自己的合法权利，获得法律应有的救济。（3）新农村建设中各项政策与措施的推行都必须依法进行，做到有法可依、有法必依。只有从实体上和程序上明确新农村建设的各方利益主体的权利、义务和职责，才能够确保分工明确、职责到位，保证新农村建设的各项工作顺利进行。（4）新农村建设的长期性也决定了完善建设社会主义新农村法制的必要性。全面建设小康社会、构建和谐社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，必须促进农村经济社会全面进步。只有稳定的法律制度才能保证新农村建设各项措施和政策的稳定性和持续性，为新农村建设提供稳定与持久的动力支持和制度保证，确保新农村建设能够健康、持续地进行下去。二现行相关的法律制度在立法理念和立法价值取向上存在的偏差，不利于农村的整体发展和农民权益的合法保护，阻碍着新农村建设的顺利推进。我国现行的立法是以长期存在的城乡二元结构的客观事实为起点的，维持社会二元结构及其利益格局在一定程度上成为了立法的一种理念和价值取向，它忽视了城乡之间的根本差异，忽略了农村社会和农民群体弱势的特殊性。现行的许多法律在某种程度上说，仍然是以牺牲农村的整体发展和农民的切身利益来成全城市发展和市民利益的。由于缺乏法律的规定和有效的制约，国家在对城市和农村公共物品的供给方面就必然的存在着严重的不平等。国家对农村的基础设施、农村中小学教育、农村社会保障、农村医疗卫生等公共财政支农领域，投入的绝对数量虽然在不断的增加，但是，它在整个社会投入中所占的比例仍然较低。同时，现行的农村土地征收法律制度严重不合理，国家垄断着农村集体土地的开发权和转让权。譬如，在农村土地征收过程中，国家与开发商一道拿走了农民土地增殖70%以上的收益，大量的资金流入城市，集体和农民所获得的收益很少，严重地侵犯了农民的合法权益，制约着农村经济社会的发展。相反，国家对于农村的基础设施建设、农村金融服务、农村教育、农村社会保障、农村医疗服务、农村文化建设等方面公共物品的投入大大低于对城市的投入，实行的仍然是城市优先发展的政策。国家在土地流转制度、户籍管理制度、矿产资源管理制度、生态补偿制度等方面，仍然实行的是不合理的垄断与控制，限制甚至是剥夺了农村和农民公平竞争与发展的机会。从立法形式和立法数量上看，应该说，农民的权益问题在形式上并不是完全没有保障的，因为现行的大部分法律都具有普适性；只要是我国的公民，都可以享有相应的权利，农民作为我国公民整体的一部分，理所当然地可以受到保护。按照这样的逻辑去推算，我国现行保护农民权益的法律法规数量的确不少，表面上也是公平的。问题的关键在于，尽管有法律形式上的保护，由于没有考虑到农民群体特有的一些特征和具体的农村社会环境，某些规定并不能真正适用于农村实际状况和满足于农民真正的需要。同时，尽管有了原则性的规定，但因为缺乏详细、可操作的具体规定，最终导致了法律在执行过程中的任意性，使农民权益受到损害。因此，这种无差别的法律规定、复杂化的司法程序和高昂的制度内与制度外的维权成本，使得广大农民缺乏实质上行使权利的基础，法律所追求的“社会公正”与“社会正义”并不能真正在农民身上实现，“白纸黑字”所记载的权利实质上就等于没有权利。农民作为社会成员和国家公民，应当享有宪法和法律所确认和赋予的一切权益，同时作为相对弱势的群体，理应在法律制度上为其架构一个更为公平的生存和发展的平台，消除不平等因素应该成为农民权益保护立法所追求的根本价值。国家立法资源配置不合理，服务于社会主义新农村建设的法律供给严重不足。从我国社会主义法制建设的情况来看，与工商领域和其他社会阶层相比较，国家对农业部门、农村领域、农民权益相关法律的供给严重不足；从我国司法实践的情况来看，由于这些法律法规的内容大多数规定都较为原则，许多法律法规几乎就是政策的翻版，可供司法适用的程度很低，许多“三农”领域中的违法行为很难得到法律的有效制裁，农村和农民相当多的权益受到侵4害时也无法获得法律的救济。占据我国绝大多数人口的农民，占据我国国土面积绝大部分的农村，以及作为国民经济命脉的农业领域，反而几乎成为我国法律治理的“荒漠”，这是一种严重的立法上歧视和不平等问题，与建设社会主义法治国家的原则和要求是严重背离的。之所以形成这种局面，这在很大程度上与我国现行的人民代表大会代表制度有着直接的关系。我国人民代表大会组织法规定，农村的每一位人大代表所代表人口的比例，是城市人大代表所代表人口的4倍。这种人大代表名额确定机制，实际上就剥夺了农民应有的政治权利；因而全国人大所制定和颁布的法律，其“公平”与“正义”的成分就会大打折扣。因此，就导致了国家立法资源严重地向工商业部门和城市倾斜的现象，而农业部门、农村领域和农民阶层大