实现“城市管理”向“城市治理”伟大跨越

郭先登党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平同志在2014年初春省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上指出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”。推进国家治理体系和治理能力现代化，落实到城市体制上，就是要实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。中共十一届青岛市委第五次全委会通过的《中共青岛市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神的意见》明确提出：在率先全面深化改革中，使“城市治理体系和治理能力现代化水平大幅提升”。健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行和健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障；是决定实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴的关键。推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。城市实现伟大跨越的过程，就是实现党和政府从善政向善治的历史性转变；从发展型政府向服务型政府的历史性转变；从大政府向大社会的历史性转变；从传统管理型向现代治理型的历史性转变。善治作为一种现代化的治理模式，它的基本要素包括合法性、法治性、透明性、责任性、回应性等五大要素；基本元素包括参与、有效、稳定、廉洁、改正等五大元素。这五大要素和五大元素决定了政府治理城市的基本方向是，由“精简、统一、效能”的城市管理向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的治理方向转变，更加注重建立决策、执行、监督三者为一体的治理互补关系体系。青岛作为在国内外具有重大影响力的现代化国际城市，应当率先实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。为此，要牢牢把握住现代城市治理的发展趋势和基本特点。发展趋势和基本特点一：实现城市经济现代化与社会现代化同步发展。推进城市治理体系和治理能力现代化，由传统的管理变成现代的治理，最核心的是治理主体多元化；传统管理一般表现为从上至下行政式的，现代治理是各种公共和民营机构共同管理社会事务的过程。在社会主义市场经济体制下，自然人会逐步完成从“单位人”向“社会人”身份的转变，面对这一转变，极其需要多元化的社会治理体系，以法律、行政、道德等手段，对全体社会成员的行为进行规范；对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督；对经济社会运行进行必须的有底线的科学调控。在推进城市治理体系和治理能力现代化进程中，实现城市现代化发展必须坚持以经济建设为中心，以社会建设为重心，以城市民生事业现代化、社会事业现代化、社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会文化现代化、社会生活现代化、社会结构现代化、社会平安现代化、城乡社区现代化等为基本标志，建成与城市现代化经济结构相适应的现代化社会结构。发展趋势和基本特点二：以制度化、规范化、程序化为所显现的“三化”为主要抓手，推进城市治理体系和治理能力现代化。城市体制改革要遵循经济社会发展规律，结合国情、域情、市情，在充分调查研究的基础上，通过制度化模式，全面推进改革。城市治理体系和治理能力现代化必须坚定不移地坚持规范化的操作实践，任何的改革方案和具体的改革措施，都要进行有法律、法规、政纪、政规和党纪、党规依据的操作，使改革过程不留任何后遗症，使改革结果人民满意，使改革政绩惠及全体市民；要实行科学的顶层设计和“摸着石头过河”紧密结合的实践路线图，以从根本上杜绝一放就乱、一统就死现象的发生；要对需要探索的改革方案，在先进行试点、取得共识，积累和形成经验后，依据规范化原则，逐步实施。城市治理体系和治理能力现代化需要毫不动摇地坚持程序化的工作原则，对党和国家已经明确进行的改革工作部署，必须不走样的贯彻落实，决不能上有政策，下有对策，违反政治纪律和工作纪律；对在现有认识水平下还吃不准的城市具体的改革方案，要坚持国家利益和人民利益至高无上的理念，要坚持广泛听取社会方方面面意见的工作方法，要坚持应有的请示报告工作制度原则。程序化是在新的历史条件下，中国改革开放进入成熟期的重大标志，只有坚持程序化，才能保证实现提升城市治理体系和治理能力现代化水平的制度化和规范化。发展趋势和基本特点三：现代城市治理体系的核心理念是以民为本，民生优先。现代化城市需要让生活更美好，让市民更幸福。为此推进城市治理体系和治理能力现代化，必须创新城市不同领域的治理模式，特别是要从传统的自上而下的行政管控模式的禁锢中解放出来，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性，共享城市改革开放的发展成果。坚持以民为本的核心理念为指导，提高城市治理体系和治理能力，现阶段特别要突出两个方面：一是创新社区组织模式。实践证明，如城市已经建立的社区社会组织联合会这种新的社会组织服务形式，有利于促进政府职能转变，创新基层社会管理方式；有利于深化为民服务体系，提高服务的效率和效益；有利于拓宽社区居民参与渠道，提高和谐社区的自我建设能力；有利于加强社会组织的党组织建设，完善社区党建工作体系。二是有效发挥社团群体及中介组织作用。中国改革开放35年取得的重大的社会改革成果之一就是市民社会的再生，正因为有了这种再生，才推动着社团群体及中介组织在党的坚强领导下健康发展，促使着城市社团群体及中介组织发展进入一个新的发展时期。提高城市治理体系和治理能力水平，客观需要社会组织内部形成的一定公共权力，必须受制于国家法律，在法律允许范围内，通过履行对社会的公共责任，规范成员及相联系市民的社会活动。在民生优先原则指导下，市民对法律制度的关心度、对法律的主观评价，以及参与和利用制度的意向，在一定程度上体现了法律实施的社会效果以及法律的社会形象。发展趋势和基本特点四：强化服务型政府建设，完善城市公共服务体系。在城市治理体系和治理能力的变革中，政府要真正做到不缺位、不越位、不错位，当好“掌舵者”。政府要实现的主要目标包括：一是以完善城市公共服务体系为最优越的政绩，实现城市和谐与稳定发展的目标。城市要通过完善城市公共服务体系，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”；让城市成为市民全面与自由发展的空间。二是要成为行政审批最少、行政效能最高的城市。城市要第一时间衔接好中央下放的审批事项，从体制上杜绝上级下放权力会在本区域发生“肠梗阻”的问题，实现本区域行政权力切实减到位、放到位、管到位，完全在一站式服务模式中运行审批事项。政府在减少事前审批事项的同时，要把重心转向制定规则和加强事中事后监管上来，把具体管理方式由重审批、轻监管转为宽准入、严监管，只有这样才能从根本上消除“取消——扩张——取消——再扩张——再取消”的怪圈，全面实现行政审批程序化、法治化、公开化，形成行政审批流程公开透明、运行规则优化完善、政府与市场边界清晰的施政格局。三是要从执政为民的高度，实现城市筑牢科学治理安全运行防线的目标。现代城市是人类生存与发展最为集中的空间，世间最可宝贵的是人的生命，城市经济社会发展的根本目的是让全体市民共享改革开放的成果，任何经济社会行为都必须毫不动摇地长期坚持以人为本、生命至上的科学发展观。城市经济社会安全运行是实现“五位一体”总布局的第一实践目标，是对城市治理水平最基本的考核指标。城市所有的发展规划和实施方案都要明确规定，城市经济社会发展关联的每一个环节、每一个细节，都要筑牢安全运行的防线，特别是要坚决杜绝包括埋设管线等事项的地下空间开发与利用随意性问题发生；生产总过程要不断创新安全管理模式，绝对不能触碰任何可能危害安全生产的红线；要以生命至上的观念，提升政府监管执法水平，坚决落实企业主体责任，千方百计遏制重特大事故发生。发展趋势和基本特点五：充分发挥社会与市场组织的作用。政府要通过简政放权，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。城市在全面深化改革中提高治理体系和治理能力现代化水平，必须坚定不移地让市场在城市资源配置中起决定性作用，政府要逐步完全退出经营领域，放权社会，激活民间活力，把市场能办好的事，坚决放给市场去做；把社会能做好的事，坚决交给社会去办，政府就是要管好经济社会运行的“红绿灯”，以实现党和国家提出的把“错装在政府身上的手”换成“市场和社会的手”的改革方向。政府要通过政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹，从全面积极有为、不断扩张权力及资源控制范围转变为主动收缩权力及资源控制范围的治理模式；要从规定企业“只能做什么”的正面清单管理转变为只管企业“不能做什么”的负面清单管理。负面清单管理是从根本上厘定政府与市场边界的制度性改革，是政府调控经济方式的重大改革，它为充分发挥市场组织作用提供了更为广阔的空间，真正体现了市场在资源配置中起决定性作用。发展趋势和基本特点六：现代化城市要建设一流水平的法治城市。建设一流水平的法治城市是体现治理体系和治理能力现代化的唯一战略选择模式，要通过法治城市的制度建设，建成一流水平的政府机构，实施一流水平的行动纲领和措施。建设常态化的法治城市，是城市治理体系和治理能力现代化的鲜明特质和核心竞争力。城市要建立公开透明的市场规则，要完善商事登记制度改革，强化社会信用法治体系建设，提高准入便利化水平，营造法治化的营商环境。发展趋势和基本特点七：现代化城市要长期实施人才兴市战略，强化特色智库建设。青岛要率先实现“城市管理”向“城市治理”的跨越，需要实施人才兴市战略以集聚人才，重在充分发挥人才作用，不断提高集聚各类人才的水平。青岛在集聚各类人才过程中，特别要重视集聚一大批驾驭法治城市发展的一流水平领导人才和专门人才，使之能够顺应改革开放发展客观规律，始终稳定驾驭城市这艘航船，沿着中国特色社会主义正确方向，驶向辉煌的彼岸。