多元评估主体

现在我国政府绩效评估主体多元化的发展,首先是要改善内部评估,增加职能部门专业评估的比重其次要发挥立法机关的作用,建立起绩效评估相关的法律与制度体系再次推动公民社会的发展,促使公民、独立机构等逐步增加对政府绩效评估工作的参与。只要政府作出足够的努力,政府—市场—社会相互合作的政府绩效评估多元体系就一定能够建立。综合评估组织,以政府内部监察部门的组成人员为主要构成,通过实地调查、听取汇报、召开座谈会等形式,评估政府的制度建设、思想建设、组织建设,以及作风建设等传统内容,评估的方法主要为定性方法评估对象的直管领导,具有信息全面,权威性强的优势,而且还可以作为绩效评估中的平衡因子,平衡评估指标体系,但是主观性太强,主要采用定性评估方法,容易受到个人好恶的影响公民或行政相对人,可以直观地体现评估的满意特征,明确评估的价值取向,增加评估模式的社会相关性,但是由于公民缺乏专门的评估技术,不太了解政府的运作机制,信息获得渠道有限,公民的参与必须科学配比,合理引导其他评估主体,包括独立于政府之外的独立机构等,当然也还包括政府的自我评估。①这种内外部评估主体的划分方式比较简明,有其合理之处,也是现在主流的政府绩效评估主体结构的划分方式,但是,这种划分方式有一种隐含的倾向,将其他评估主体与具有双重身份的政府放在了一种对立的位置上。如前所述,作为政府绩效管理的一部分,政府绩效评估不是为评估而评估,评估的最终目的是为了提高政府的绩效水平。现代治理理论也认为,有效的治理需要政府与公民社会之间积极的合作如图。①我们政府绩效评估完全可以成为促进政府与公民、社会之间合作治理的一种有效手段,前提条件是政府绩效评估参与主体实现多元化,政府允许公民、独立机构等全面而深入的参与到绩效评估活动中来,向他们提供翔实的政府绩效信息,构建通畅的参与渠道,向他们提供翔实的政府绩效信息,构建通畅的参与渠道,并且对其他主体参与政府绩效评估的评估结果、对其他主体提出的意见和建议能够充分的重视。只要政府改变自身的执政理念,确立以公众为导向的服务型政府理念,政府绩效评估中各个评估主体之间的合作就一定能够实现。在本文中分析政府绩效评估的主体结构时,我们不作内部评估主体和外部评估主体这样的划分,而是借助系统论的观点,将政府绩效评估的主体看成是一个系统,这个系统可以分为三个小的系统,分别是政府内部子系统、社会评价子系统和独立、中立的评价组织系统。政府内部子系统包括政府内部上级部门,下级部门,以及人事部门、统计部门、审计部门、监察部门、组织部门等职能部门及其组成人员,评价对象可涵盖所有部门政府、政府部门、直属部门、办事部门、所属事业部门、派出部门等评价指标侧重于客观性指标即统计性指标、技术性指标、和办事效能指标。政府内部的评估由于可以掌握全面的信息和专业的评估技术,配备专门的评估人员,而且大多已经制定好了相关的指标体系,因而可以成为一种客观性比骄强的评估。但是,我国的现实情况是,绩效指标的制定往往不合理、缺乏可操作性,而且,评估活动受领导者个人意志的影响比较大,再加上“熟人社会”的一系列负面因素的影响,政府内部评估主体的作用远没有发挥出来。社会评价子系统包括的评价主体不仅包括一般公民,也应包括人大代表、政协委员、民主党派代表等具有特殊身份的公民,还包括企业等社会组织。在这个系统中,评价对象应当主要是具有执法权、审批权的政府工作部门、政府窗口部门,因为这些部门同公民的联系比较紧密,可以说是直接面对公众,可以说他们的活动关系到公众生活的方方面面,公众具有发表自己意见、评价政府的动机,相对也能获得关于政府行为效力的更为充分的信息,评估结果也更有价值,西方新公共管理运动中的“顾客导向理论”在这一领域表现的最为充分。公众对政府活动的评估主要是一种“满意度”的评估,先天带有很强的主观性,因此评估指标也应当主要是主观性指标或与群众利益密切联系的指标,如办事效率高低、服务质量好坏、办事是否公正、行为是否廉洁、群众生活水平是否提高、投资环境是否改善、就业状况是否好转、社会治安是否稳定等。①独立、中立的评估组织主要由专业人员组成,独立、中立、客观、科学是其最基本的特征。这类评估主体通过与政府之间订立委托合同,对特定的政府绩效项目进行评估,评估指标兼有客观性指标和主观性指标。在我国,这类评估组织主要还是高校中的一些研究机构,基于学术研究的目的参与到政府绩效评估的过程,如兰州大学中国地方政府绩效评价中心就是专门研究政府绩效评估的机构,它接受甘肃省政府以及其他地方政府的委托对地方政府的绩效加以评估,己经取得了一定的研究成果,并为我国“第三方”参与政府绩效评估的积累了经验。评估主体多元化是我国是我国政府绩效评估的发展趋势。随着我国市场经济的发展,公民社会的发展将会越来越完善,最终会像西方一样成为至少同政府并立的力量,在这一过程中,我国的政治文化、行政文化等都会相应的发生变化,公民的政治参与意识会逐渐增强,更加积极主动的参与国家政治生活。随着公民社会的成长,非营利组织等第三方力量也会逐步成长,公民参与政治的渠道会逐渐增多。这些都为我国绩效评估主体多元化的发展提供了条件,而参与政府绩效评估评估主体的多元化反过来也会推动我国民主社会的发展。下面我们就我国政府绩效评估主体多元结构中的几个重要参与主体进行简单的分析,同时借鉴西方发达国家的经验,对其发展提供一些可供选择的建议。内部评估主体，当前我国政府绩效以内部评估为主，因此，我国并不缺少内部评估主体，但是内部评估职能设置并不健全。因此，我国应立法设置专门的政府绩效评估部门，监督各个机构业绩实行状况。在政府内部评估主体可以分为三类,一是主管领导,在我国的政治社会文化下,这种非制度性的主体拥有不可忽视的效力二是政府机构本身,由进行自我评估第三为各种职能部门,进行专门业务的评估。政府内部评估主体在评估体系中占有重要的地位,他们可以掌握更加直接、更加全面的绩效信息,更了解政府活动的总体情况,掌握政府评估的重点和难点,对政府绩效的评估效率更高,而且节约评估的成本。在西方国家,内部绩效评估也占有重要的地位,是整个绩效评估活动的基础。现在我国的政府绩效评估主要是政府内部评估,所以内部绩效评估主体并不缺乏,但是,内部绩效评估主体在结构配置方面仍然存在严重的问题,内部绩效评估没有发挥应有的作用。表现在政府绩效评估过于依靠领导人的重视和推动,这样的绩效评估由于领导人的主观意志和个人品质存在很大的个体差异,因而缺乏稳定性,而且政府自我评估容易流于形式,只是表面上“文山会海”式的表面繁荣而没有实际的效果。我国的政府绩效评估内部评估缺乏的是专门职能部门的评估,观察西方发达国家的政府内部绩效评估主体结构,我们很容易的可以发现,占最大比重的是各种职能部门和机构。美国在联邦层面设立了直接对总统负责的联邦预算和管理局,准备联邦政府预算,监督各部门和各机构的预算执行情况,开展对机构的计划、政策和程序的评价和监察等,并且通过《政府绩效与结果法》要求联邦机构的每一个机关需要向联邦预算和管理局提交年度绩效计划州政府和地方政府也都设立了主要通过预算来监督和评估政府绩效的专门机构。澳大利亚联邦政府建立了更为完备的内部绩效评估主体体系,主要由以下几个机构组成①内阁支出委员会,由总理、财政部长、国库部长及其他名负责支出的内阁部长组成,主要职责是根据预算目标对所有预算内政府机构的预算执行情况进行评估②公共服务委员会,根据《公共服务法》设立,主要负责提升澳大利亚公共服务的价值,评估公共部门的绩效并帮助公共部门提高服务水平③提升评审委员会,专门负责对公务员的考核绩效④由政府高级官员组成的管理咨询理事会,在对政府部门绩效进行分析、讨论的基础上,提出改善政府管理、提高政府绩效的政策建议。⑤财政部和国库部,通过公共预算的执行评估、财政资金的收支管理等方面评估和监控联邦政府预算内各单位的财务业绩状况。①由此可见,我国政府绩效评估内部主体构建的主要问题是减少非制度化的主管领导评估,通过立法与制度建设,增加专门的负责政府各方面绩效评估的职能机构,如各种处理专门问题的委员会等,委员会可以由各个部门的专业人员组成,机构的常设性与人员的流动性一方面熟悉评估业务,另一方面也可以减少人员构成,防止政府机构的膨胀立法机关在奉行三权分立的西方国家特别是英美法系的国家,作为国家和公民权力代表的立法机关是制约政府权力的最重要的制度设计,立法机关也就成为评估政府绩效的当然主体。立法机关在政府绩效评估方面的作用首先表现在各种有关法律的制定,这也是立法机关的主要职责其次,西方国家立法机关对政府绩效评估的评估主要体现在财政预算的控制这一方面再次,立法机关主要通过各种专门的委员会来实施对政府绩效的评估。美国国会对政府绩效的评估主要就是通过财政预算的控制来进行,如果政府提交的预算案得不到国会两院的支持,政府的运作将难以为继,如果预算执行情况不佳,政府也将面临国会的巨大压力。在实际的政府绩效评估过程中,美国国会主要通过其所辖的联邦会计总署以及各个委员会来实现自身的评估主体资格。联邦会计总署的作用主要表现在两个方面一是通过调查、评估联邦政府政策和项目的执行效率和效果,确定政府运行结果是否以绩效为前提二是对各部门的绩效评估结果进行汇总,向外部提供有关政府部门实施绩效评估的评估报告,以便于公众进行比较评价。英国、澳大利亚、新西兰等国家也都通过议会或国会制订了政府绩效评估的专门法律来保障自身和其他评估主体的地位,并且通过议会下设立专门的委员会来负责具体的评估工作。虽然我国宪法规定人民代表大会是国家权力机关,但是毫无疑问,在政府绩效评估实践过程中,人民代表大会还没有的发挥其权力机关的作用,一方面由于我国立法机关由于政治传统等原因在政治体制中的地位同其法律身份还不相符,另一方面由于人民代表大会的组成人员不是专职人员,无法保证实行权力的持续性,这都是需要逐步解决的问题。在现有条件下,借鉴国外的经验,我国立法机关人民代表大会在政府绩效评估中应该发挥的作用主要有以下几个方面首先,人民代表大会要逐步建立起政府绩效评估的相关法律体系,为政府绩效评估主体多元化参与提供法律和制度保障。大部分西方国家都将政府绩效评估主体资格的建立,特定主体的评估范围和评估内容,以及参与评估的方式、方法等,通过法律、法规和相关的规范性文件予以明确界定,比如美国通过《政府绩效与结果法》,规定了联邦政府管理与预算局专门审批各部的年度绩效计划英国通过公民宪章,明确将社会公众纳入评估主体范畴等。其次,人民代表大会需要配备政府绩效评估的专业人员,建立起各种专门的委员会,作为人大的常设机构,负责对政府工作的监督和评估。再次,预算控制是立法机关控制行政机关活动的重要手段,人民代表大会在审议政府预算和监督政府预算执行方面的山东大学硕士学位论文作用需要进一步加强。以公众的满意度作为评估政府绩效的重要指标，公众评估政府绩效主要从两方面进行，其一，政府评估指标的设定要以为公众服务为原则，其二，对公众的满意度进行调查，以此作为政府绩效是否达标的重要评判标准从最本质上来说,政府绩效评估主体的多元化就是实现公公民对政府绩效评估的参与,其他主体都是公民参与的实现形式。公众作为评估主体参与政府绩效评估,就是要看公众对政府工作满意不满意,也就是说公众对政府绩效的评估是一种主观性的“满意度”评估。根据西方的“顾客导向”理论,社会公众是政府服务的顾客,公众对政府工作满意度的评估自然成为评价政府绩效的重要维度。公众对政府绩效评估的参与主要通过两种途径来进行,首先,政府绩效及其评估指标的设计要以“公民导向”为原则其次,通过对社会公众满意度的调查来反映政府绩效的水平。发达国家在这方面的运作已经比较成熟克林顿在任期间签署了《设立顾客服务标准》的第号行政命令,责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段美国凤凰城的市政管理者开展向市民活动中心群体征求政府提供服务方向和标准的活动,并且凤凰城的市民可以直接为部门提供反馈,以便及时纠正政府不适当的行为。在澳大利亚,霍德华政府于年月首次发布服务宪章,明确了政府服