金融开放与国家金融安全

金融开放与国家金融安全叶辅靖北京大学中国与世界研究中心特约研究员No.2006-03日期：2006年12月15日内容提要本文以金融市场开放和金融业是否受国际资本控制为主线，讨论为什么一些国家能够从金融开放中获利，而另一些国家金融开放却导致了金融不安全。本文认为：金融开放结局不同的主要原因在于是否设置了有效的政府保护机制。从发达国家的经验看，保护机制包括下列若干措施：一是控制国际货币体系，对资本流动实行有针对性管制；二是要求本国公民控制、参与外资金融机构的管理决策权；三是保持庞大的公法金融体系；四是限制外资对所谓敏感企业和金融机构的恶意并购；五是坚持对等开放原则；六是着力培育寡头垄断型金融集团，放任本国大型金融机构的市场垄断；七是长期实行混业经营，听任全能银行对证券、保险业的控制。我国目前正处于金融开放的关键时期，必须注意结合实际，借鉴国外成功的做法，以保证我国金融安全。北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03-1-W金融开放与国家金融安全X—发达国家政府保护措施的比较与启示金融开放包括资本账户开放和金融市场开放，前者是指允许资本跨境自由流动，后者是指允许外资金融机构在本国从事银行、证券和保险服务业。国家金融安全是指一国金融体系能够抵御国际资本冲击，不受国际资本控制，正常运行与发展的一种态势；国家金融不安全是指一国金融业受国际资本控制以及因国际资本冲击而引发的金融不稳定状态。20世纪80年代以来，随着经济全球化发展，越来越多的国家卷入了金融开放大潮，但是，金融开放的成本与收益并不对称。有的国家利用金融开放，吸引了巨额国际资本来弥补财政赤字和贸易逆差，并乘机大大扩张了本国金融的全球版图；而另一些国家金融开放却带来了严重金融危机，使本国经济安全面临国际资本经常性的挑战。为什么同是金融开放，结局却相差悬殊？现有文献绝大多数都将发展中国家的种种制度文化“缺陷”作为问题的答案，很少从正面回答为什么发达国家金融开放没有导致其金融被国际资本控制的问题。仅有的一些解释主要将之归结于发达国家金融实力的强大。我们认为，这种理由不能从根本上解释发达国家的金融安全问题。虽然发达国家金融实力普遍较强，但也是有差别的,也有强弱之分，可是为什么最强国没有控制次强国金融，为什么美国的金融巨人在德国、日本却成了侏儒？而强大的德国、日本金融机构到了美国也只能充当小配北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03角？在号称金融开放表率的发达国家，外资金融机构的市场份额却普遍较低，影响力普遍很弱，又是为什么？本文的主要目的是为上述问题和现象提供更有说服力的答案。实际上，金融开放是个可以从多层面衡量的概念，WTO和IMF迄今主要根据直接行政限制的多少来定义金融是否开放，而没有根据外国金融机构进入、经营的实际难度来界定是否开放，现有定义把国内法律传统、市场势力、惯例造成的障碍排除在外，结果按照现有定义，金融很开放的发达国家，外资金融机构实际上却很难进入和经营。一些名义上很开放的国家之所以能够有效阻碍外资金融机构的进入和经营，一个重要原因是他们在开放的同时利用法律传统、市场力量以及“看人下菜”的针对性手段设置了有效的政府保护机制。所谓“有效的政府保护机制”是指一国在保持国内市场总体开放的前提下，根据本国经济利益的需要，以公益性、社会性、程序性等诉求为依据，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以对国外竞争者设置制度化的或非制度化的市场障碍为目的，以防止外资金融机构控制本国金融市场、扰乱金融稳定为归宿的一系列措施。这些措施主要包括：一是控制国际货币体系，维持金融霸权，对资本流动实行有针对性管制；二是要求本国公民控制、参与外资金融机构的管理决策权；三是保持庞大的公法金融体系；四是限制外资对所谓敏11公法金融机构是指股份全部由政府或“公共载体”(公共利益承担者，其行为由公共法规范，也称公共法主体；公共法所包含的范围大于一般意义上的行政法)控制、不以盈利为唯一目标，而是兼顾公共利益，利润的一部分要投资于公共事业的金融机构。由公法金融机构构成的体系称为公法金融体系。公法金融机构起源于德国的公法银行。为了满足大众阶层对银行业务服务的需求，德国的各州和地方颁布专门的地方储蓄银行和州立银行法,设立了州立银-2-北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03感企业和金融机构的恶意并购；五是坚持对等开放原则；六是着力培育寡头垄断型金融集团，放任本国大型金融机构的市场垄断；七是长期实行混业经营，听任全能银行对证券、保险业的控制。虽然上述措施大多不是以行政审批、数量限制和直接管制的面貌出现，而是有公益性、社会性、程序性的外衣，但都是以对外国竞争者设置制度化的或非制度化的市场障碍为目的的，都是政府刻意设计、设置和保留的，都是政府故意作为或故意不作为造成的，故可以概括为政府保护机制。一、发达国家在金融开放中的主要保护措施上述这些保护措施在发达国家都可以得到验证，只不过每种措施在不同国家的重要性有所不同罢了。（一）控制国际货币体系，维持金融霸权，对资本流动实行有针对性管制塞缪尔·亨廷顿在《文明冲突与世界秩序的重建》一书中，把“控制国际金融系统”、“控制全球硬通货”、“主宰国际资本市场”视为西方文明控制世界最重要的几大战略要点。主要发达国家特别是美国2行和地方储蓄银行（统称“公法银行”）。根据各州银行法和地方储蓄银行法，每个州和地方可以拿出资金成立州立银行和地方储蓄银行，但出资的州和地方不是民法意义上的所有人，而是德国公共法中特有的“公共载体”。“公共载体”的义务有二，一是要保证它所载负的公法银行的经营能力，在运营中有任何资金短缺，“公共载体”必须无限制地注入资金或采取其他措施保证银行运转和资金周转，这种承担的法律名称为“机构担负”；二是在某公法银行没有能力偿还债务时，相关负责的“公共载体”有义务无限制地偿还这些到期债务。本文是在更广泛的意义上使用公法金融机构的概念，这种金融机构不以利润最大化为主要目标，重在弥补市场失灵、维护社会公平和公共利益，包括各级政府或社区设立的各类金融机构。2[美]塞缪尔·亨廷顿：《文明冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，2002-3-北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03正是把控制国际货币体系、维持金融霸权作为其实现国家经济安全目标的重要手段。二次世界大战结束后，美国、日本、西欧，特别是美国凭借其占压倒性优势的军事、政治、经济和金融实力，通过控制国际组织如国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等在国际货币体系中占据主导地位，并将自己的意志、原则或规则在整个体系中强制推行，从而获得金融霸权国地位。美元作为头号国际储备货币在国际货币体系中的特权地位给美国经济金融安全带来了巨大的利益。首先，美元作为国际货币不仅使美国能够获得数额巨大的铸币税，而且能够白白占有境外持币者的资源。美国可以相对不受限制地向全世界举债，却不必对等地偿还它们。美国可以通过美元的贬值，既减轻外债负担，又刺激出口，以改善国际收支状况。其次，控制国际货币体系为美国转嫁危机提供了便利通道。出现金融危机时，美国可以直接增加货币发行量以避免信贷紧缩和信心崩溃带来的经济危机，把部分损失通过货币政策的变化转移到世界各地。这就是为什么其它国家（如1997年的东南亚各国）出现持续的经常账户逆差就有可能爆发金融危机，而美国经历了几十年的巨额经常账户赤字而安然无恙的主要原因。即使如此，美国仍对资本流动特别是外国对美国投资进行有针对性的管制。美国的管制集中在外资控股和资本市场稳定上。例如，在证券投资方面，美国限制非居民购买美国核能、海洋、通讯和空运等年中文版，第75页。-4-北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03企业的股票。在直接投资方面，美国混合贸易法案的埃克森—佛罗瑞尔修订案，授权总统有权暂停或禁止外国在美国的收购、合并及接管行为，这包括对金融机构的并购。对非居民在美国境内购买不动产的，当外国居民或公司投资农用土地超过10％或拥有了实质控制股权时，美国要求其必须向农业部申报。（二）要求本国公民控制外资金融机构的管理决策权这在美国表现得最为明显。美国在要求别国开放金融市场时总是千方百计地让美国人打入东道国金融机构的董事会，要求美国公民在外资银行和外资保险公司董事会中占控制性比例；但对外国公民进入本国金融机构董事会却高度戒备，不让外国公民通过合资合作方式进入国民银行董事会。不仅在联邦层次有这样的规定，许多州对州银行和州保险公司也有类似要求。国民银行是美国商业银行最重要的组成部分，规模大，实力雄厚。但根据《1863年国民银行法》，外资银行要申请国民银行执照，所有董事和CEO都必须是美国公民。只有在其是外国银行的联属行或子银行的情况下，规定才略为松动，但仍要求多数董事是美国公民。对州存款金融机构来说，各州法律不一致，但有24个州特别是银行较集中的州要求董事会成员中必须有一定比例的美国公民。例如，纽约州要求在该州注册的商业银行、互助储蓄银行、储蓄和信贷协会和信用合作社的董事会成员全部为美国公民。马萨诸塞州要求多数董事会成员具有美国国籍。与外资银行准入一样，在直接保险方面，许多州也要求在外国保-5-北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03险公司董事会中，美国公民占多数，甚至全为美国公民。有19个州明确规定了美国公民在外资保险公司董事会中的多数地位。例如，在路易斯安纳州设立外资保险公司，要求所有董事会成员全为美国公民，华盛顿州要求美国公民占董事会成员的3/4。另有些州还要求保险公司的创建人有一定数量或比例的美国公民。例如，在夏威夷、爱达荷（保险股份公司或互助保险公司）、印第安纳、南达科他和华盛顿为100％；亚利桑那（保险股份公司或互助保险公司）为2/3。本国公民参与控制外资金融机构的管理决策权，对保证美国金融安全有多方面的意义。第一，不仅使美资的金融机构掌握在自己手里，而且使相当部分在美国的外国金融机构也受美国掌控，这就保证了美国金融主权始终掌握在美国人自己手里。第二，美国公民进入外资金融机构董事会，有利于美国最大限度地利用外资金融机构的技术外溢效应和管理示范效应。加上外资金融机构带来的适度竞争效应，这些都有利于美国金融竞争力的增强，从而有利于金融稳定。第三，美国公民进入外资金融机构董事会，确保了美国人对外资金融机构日常经营活动的监督，既避免外资金融机构做出有损美国利益的决策，也有利于金融监管当局及时掌握外资金融机构的有关信息，有针对性的监管，能够将外资金融机构资本不正常出入对宏观经济和金融市场的不利影响降到最低，从而有利于美国金融体系的稳定。更重要的是，由美国公民控制董事会的规定，几乎把外资银行完全排除在国民银行体系之外。因为，外资银行不可能把全部管理决策-6-北京大学·中国与世界研究中心《研究报告》No.2006-03权交给美国人，只好不注册为国民银行。实际上，截止2005年底，在美的442家外资银行中在联邦政府注册为国民银行的只有47家。不能成为国民银行，就被事先剥夺了成为大银行的机会，这样美国全国性的银行业务只能由美国自己的国民银行从事。（三）保持庞大的公法金融体系大陆法系发达国家都建立了庞大的公共金融机构。这些机构有如下特点：第一，都受公法保护，是为公共利益设立的；第二，除少数属于国家所有外，多数都是州以下地方政府、社区或行业组织所有，享受国家和地方政府优惠政策；第三，业务领域和服务对象一般都由相关法律明文加以限定，也就是特定服务对象和特定服务区域由它们专有，其他机构包括外资金融机构不得介入；第四，数量庞大，种类很多，虽然单个机构市场份额很小，但在总体上却占有很大市场份额。这些公法金融体系在欧洲、日本的金融市场上占有重要地位。例如，2004年底公共银行资产占德国银行总资产的57%3。西班牙储蓄银行吸纳的存款占西班牙居民和企业储蓄的54%，抵押贷款的市场份额也在50%以上4。法国合作银行的势力更是十分强大，长久以来，法国合作银行一直占有大约60%的零售市场份额。5日本也是如此。200