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第一节城乡规划管理概述（书第八章）1城乡规划管理的概念和目的1)城乡规划管理的概念城乡规划管理应是组织编制和审批城乡规划并依法对城乡土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。城乡规划管理的概念应从以下两个方面把握。(1)城乡规划管理是城乡政府的一项行政职能(2)把握城乡规划管理与城乡规划编制的关系城乡规划的运行过程整体上可以划分为两个部分：一是城乡规划的编制过程，一是城乡规划的实施、管理过程。城乡规划的编制过程其实就是为了获得一个既符合城市发展规律，又符合人类愿望的未来图景的城市未来发展的模拟过程；城乡规划实施、管理就是通过城市建设活动的展开这一途径，使城乡规划在城市发展中发挥作用，引导城市发展的过程。尽管城市的产生已经有了几千年的历史，但是直到20世纪初叶，城乡规划才逐渐成为政府行政管理的一种职能，这是经济基础和上层建筑之间关系发展到一定阶段的产物。2城乡规划管理的目的(1)保障城乡规划建设法律、法规的实施和政令的畅通。(2)保障城乡综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展。城镇、乡村是经济社会发展的载体，是人类的住区。编制城乡规划的最终目的是通过城乡规划对土地和空间资源的合理配置，促进经济、社会、环境的全面、协调和可持续发展，满足社会公众日益增长的物质、文化的需要，不断改善人们生存、生活和社会活动环境。为实现这一目的，需要统筹协调人与自然、经济与社会、城镇与乡村、近期与远期、局部与整体、需要与可能等各种关系。(3)保障城乡各项建设纳入城乡规划的轨道，促进城乡规划的实施。城乡规划是政府调控经济、社会、环境的全面、协调和可持续发展的重要手段，编制和实施城乡规划是公共行政的职责。城乡规划实施是通过城乡各项建设来实现的，规划管理必须通过管理将各项城乡建设纳人城乡规划的轨道，才能促进城乡规划的实施。从城乡规划实施的内容和过程来看，城乡规划的实施涉及面广，与其他城市管理工作密切相关，规划的实施是一个持续不断的过程。且城乡规划具有调控、引导的功能，具有公共政策的属性。因此，实施城乡规划不仅是规划管理部门的事，也是政府各管理部门和社会公众的事，众志才能成城。(4)保障公共利益，维护相关方面的合法权益。城乡规划编制是对土地和空间资源的合理配置，具有利益分配的功能。规划管理维护公共利益，编制城乡规划1）要保障涉及社会公共利益的用地和空间资源，满足广大社会公众的社会需要。例如，公共服务设施、市政公用设施、公共绿化用地等。2）要保障整体布局的科学、合理，有利于城镇、乡村各种经济、社会活动的协调运行。3）是要有利于城镇、乡村的可持续发展，保障后人的发展条件。就城乡规划实施来讲，审核规划许可，维护社会公共利益，就要切实保证各项建设不得妨碍公共安全、公共卫生、公共交通和城乡风貌，切实保护历史文化遗产和自然文化遗产等。公共政策体现公共利益，规划管理必须认真贯彻执行。3城乡规划管理的性质1)城乡规划管理是政府职能2)城乡规划管理是一种手段3)城乡规划管理是管理活动4)城乡规划管理是一门科学4城乡规划管理的四项主要职能：控制、协调、引导、决策（1）控制：控制的各种类型。－－城乡规划管理控制,是指为了实现城乡规划管理的预期目标，城乡规划管理部门或管理者综合有关管理信息并根据有关管理依据，对管理客体施加管理的过程。控制的主要方式是审核规划图纸、文本和各类建设工程图纸。－－控制的重要性：弥补市场经济的不足，为开发活动提供秩序，保证规划管理活动达到预期目标的重要手段。－－规划管理的事前控制（规划编制要求、规划设计条件）、事中控制（规划编制中间成果审核，各类建设工程设计方案和施工图纸的审核）、事后控制（城乡规划实施结果的监控）－－规划控制要求：依法控制、适事控制（根据不同的管理对象采取不同的控制方式）、适时控制（选择有利的管理时机进行控制，技术发现问题并纠正）、适度控制（控制程度恰到好处，防止控制过多或不足处理好全面控制和重点控制的关系）、弹性控制（规划控制的灵活性，不能机械划一，自由量裁权的运用要得当.（2）协调：工作协调和人际关系的协调。工作协调的三种类型。－－城乡规划管理的协调是一种协商调节活动，具体指城乡规划管理部门或管理者运用各种措施和方法，调节本系统内部和外部相关部门、相关方面、相关人员之间的关系，以便实现规划管理目标的行为。－－协调的重要性：城乡规划管理内容的综合性决定的，设计多专业、多部门，如环境保护、园林绿化、文物保护、消防卫生、城乡交通等若干专业管理部门，需要相互沟通、相互协调、协同工作。－－利益主体的多元化，各种利益交织就需要协调，综合平衡相关利益的矛盾。－－空间协调（规划用地在空间上的协调、建设用地界线的确定、建设用地的调整、建筑物的空间距离、市政管线的上下和左右间距等）－－时间协调（协调建筑物和市政工程施工前后时间）（3）引导：管理过程中，指标引导、审批引导等等；城市公共政策的引导功能。－－从被动控制到主动引导，引导的必要性（城乡规划管理对象的复杂性；被动控制的缺陷；控制＋引导是当前城乡规划管理的趋势。－－城乡规划管理引导，是指城乡规划管理部门在其职责、任务或所管辖的范围内，基于有关法律原则，为适应复杂多变的环境需要，适时灵活的采用导向性非强制原则，以有效的实现管理目标，并不产生法律效果的行为；引导对于城乡规划管理十分必要，体现了现代管理民主化的趋势。－－促进性引导（如容积率奖励）和限制性引导（历史文化保护区建筑色彩的限制）.（4）决策：城乡规划管理决策的三个发展方向：科学化、民主化、法制化。－管理决策就是为了实现管理目标，从几个可能的方案中作出选择，确定最佳方案并付诸行动的过程。城乡规划管理的决策是行政管理决策，是由城乡规划管理部门和管理者为履行规划管理职能，根据国家法律和行政法规授予的权限，按照一定的程序和方法，对城乡规划制定和实施过程中相关问题作出的决定。“管理就是决策”。管理决策的三层含义：一是为了实现管理的目标；二是在若干有价值的方案中选择、优化方案；三是一个动态的过程，是从提出问题、收集信息、分析问题、制定解决方案、优选方案的一个完整的过程。城乡规划管理的各个层面都离不开决策，决策贯穿于城乡规划的整个过程。决策是城乡规划管理的主要职能。城乡规划管理是通过决策履行其城乡规划制定、实施和管理城乡建设相关公共事务职责的，决策是城乡规划管理活动的主要体现。城乡规划决策的主要特征(1)层次性（宏观、中观和微观决策）：区域、城乡整体及局部（2）综合性（相关性）：必须综合考虑各种因素（3）连续性：决策是一个动态的过程，城乡规划管理决策的连续性，则是由城乡规划从编制、审批到实施是一个动态过程所决定的。（4）政策性：城乡规划是一项政策性很强的工作，城乡规划的制定与实施需要与经济和社会发展水平相适应，城乡规划决策必须遵循党和政府的一系列方针、政策。（5）技术性：城乡规划科学性的体现，规划决策必须尊重相关的科学规律。5城乡规划管理的主要内容1)建设用地规划管理2)建设工程规划管理3)城乡规划实施的监督检查*城乡规划管理工作的相互关系：城乡规划管理系统是城乡规划管理的基本工作内容，它包括以下几方面：(1)决策系统，是城乡规划组织编制和审批管理，负责制定城乡规划。(2)执行系统，即城乡规划实施管理。(3)反馈系统，即城乡规划实施的监督检查管理。(4)保障系统，即法制保障。负责制定城乡规划法律规范。上述四系统相互联系，相互影响，形成一种网络状态、循环关系。5城乡规划实施管理的基本原则1)法制化原则2)公开化原则3)程序化原则4)协调性原则5)加强监督检查的原则6城乡规划管理决策优化及决策依据1)城乡规划管理决策的优化(1)优化决策结构，决策结构包括信息系统、智囊系统和决策系统3部分。(2)提高决策技术，包括：①决策硬技术②决策软技术③决策的民主化、科学化与法制化。2)城乡规划的决策依据：规划依据、法制依据、经济技术依据和计划依据。7城乡规划管理控制及其过程1)城乡规划管理控制城乡规划管理需从3个方面加强控制：一是系统内部的控制，包括机关内部管理、制度建设、队伍建设；二是外部系统对管理系统的控制，包括行政监督、人大监督、社会监督；三是管理系统对管理对象的控制，包括一系列规划管理活动。2)城乡规划管理调控作用与过程(1)城乡规划管理调控的作用：①指导作用；②弥补作用；③监督作用。(2)城乡规划管理必须根据管理过程分别实施事前控制、事中控制和事后控制。8城乡规划管理的基本方法1)行政的方法2)法律的方法3)经济的方法4)咨询的方法9城乡规划管理的基本特征1)就管理的职能而言，城乡规划管理具有服务和制约的双重属性2)就管理的对象而言，它具有宏观管理和微观管理的双重性3)就管理的内容而言，规划管理具有专业和综合的双重性4)就管理的过程而言，规划管理具有管理阶段性和长期连续性的双重属性5)就管理的方法而言，规划管理具有规律性和能动性的双重属性